I
(Urbs, Burg, Wick или Weich, Stadt, City, Cit?) — слово это издревле обозначало поселение, искусственно укрепленное оградою или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений. Г. служил убежищем на время опасности и для жителей соседних, незащищенных деревень (известия об этом встречаются в памятниках даже конца XV ст.). Кроме укреплений, Г. долго ничем существенно не отличался от окружавших его деревень; обыватели его наравне с сельскими жителями занимались хлебопашеством и скотоводством; название горожан отличало их от поселян только по месту их жительства. Когда Г. не могли уже вмещать всех желавших пользоваться выгодами более безопасной городской жизни, около них возникали новые поселения (в Германии - Vorst?dte, Vorburgen или Vororte; во Франции - Forsburgs или Fauxburgs или villae, villes). С обнесением их стенами эти поселения в свою очередь становились Г., входили в городскую черту, вокруг которой образовывались новые предместья. Так, старый Париж делился на cit?, центральную часть, обнесенную стеною, и ville, предместье; в конце XII в. Филипп-Август велел окружить предместье стенами, и с того времени Париж разделялся уже на три части: cit? (старый Г.), ville (новый Г.) и fauxburgs (предместья). Точно так же в Лондоне до сих пор отличают старый Г. (city) от нового, который по обнесении его оградою стал называться town. В античном мире городской общины вовсе не существовало; место ее занимала гражданская община как религиозный и политический союз родов, имевших один общий религиозный культ; Г. был местом жительства такой гражданской общины. Полная обособленность и автономия древних Г. вытекали из различия религиозных верований. У каждого Г. были свои боги, свои религиозные обряды, свой календарь. Вследствие той же религиозной обособленности в городском управлении принимало участие лишь меньшинство населения, состоявшее из членов гражданской общины; все остальное население не пользовалось никакими политическими правами. Некоторую связь с последующим развитием средневековых городских общин представляет только устройство римских муниципий (см.), т. е. тех из покоренных Римом Г., которым было дозволено иметь свое внутреннее управление и свои законы. Римские муниципальные учреждения пережили Империю, сохранившись, в более цельном виде, в Северной Италии и в эпоху феодализма. Этим обстоятельством объясняется значительное превосходство средневековых итальянских Г. перед прочими европейскими общинами. Развитию городского общинного устройства здесь способствовали и другие благоприятные условия, к которым следует отнести прежде всего слабость местных феодальных владельцев, раздробленность их поместий. Благодаря этому большинство их, частью добровольно, частью по необходимости, переселились в Г. и вошли в состав городского общества. Возвышению Г. помогла, далее, борьба между императором и Папою, в которой обе эти власти наперерыв старались привлечь Г. на свою сторону. Многие итальянские Г. превратились в совершенно независимые государства, которые можно назвать, как и античные Г., городовыми республиками (см. Италия). При всем разнообразии муниципальных учреждений итальянских Г. общей, основною чертою их устройства было сосредоточение верховной власти в руках народа. В XII в. в Г. Ломбардии и Средней Италии существовало 4 класса жителей: высшее и низшее дворянство, образовавшее два различных класса (так наз. capitanei и valvassores), среднее сословие (cives), к которому принадлежали лица высших профессий (юристы, нотариусы, врачи) и негоцианты; низшее сословие составляли ремесленники (artistae, opifices, minores) и простые рабочие (populus, vulgus). Важнейшие городские дела предлагались на решение общих народных собраний, на которые все свободные жители Г. сходились по звону колокола. Предварительное рассмотрение городских дел производилось в большом и малом советах, состоявших из выборных членов. Порядок избрания и число членов того и другого были различны, так же как и срок избрания. Высшая исполнительная и судебная власть принадлежала сначала консулам в числе двух или более; но в конце XII и особенно в XIII ст. они уступили место подесте (см.), обыкновенно избиравшемуся не из местных городских обывателей. Впрочем, формы общественного устройства итальянских Г. в средние века отличались крайним разнообразием (см. Венеция, Генуя, Милан, Флоренция, Италия). Гражданские междоусобия, возникшие в XIV ст. в большей части итальянских сородов, были причиною постепенной утраты ими своей самостоятельности.
Организация общинного управления в городах Южной Франции в XI и XII столетиях имела много общего с муниципальным устройством итальянских городов. В общественном управлении также принимали участие все граждане Г., дворянство и прочие городские обыватели. В каждом Г. состояли большой и малый советы. Высшая исполнительная власть вверялась выборным лицам — консулам, синдикам; в некоторых городах (Марселе, Авиньоне, Арле) были также подесты, избиравшиеся из посторонних, не принадлежавших к данному Г. лиц. Общины Средней Франции никогда не освобождались совершенно от феодальной или королевской власти. Более богатые Г. Сев. Франции, в которых уже в XI ст. стала развиваться промышленность, успели освободиться от феодального господства, частью путем восстания (см. Коммунальная революция), частью в силу добровольного соглашения с феодальными владельцами; дарованная Г. королем грамота (или так назыв. libertas) обеспечивала ему спокойное пользование общинными установлениями. Г. становился юридической общиной (см. Коммуна), с собственным судом и управлением; только право жизни и смерти не предоставлялось городским общинам, оставаясь за ленным владельцем городской земли. С усилением королевской власти, вслед за утратою феодальными владельцами своей независимости, дошла очередь и до городов; начиная с XVI ст., последние утрачивают свою судебную власть и за ними сохраняется только право избирать своих начальников.
В Германии городское право в первоначальном своем виде выражалось в том, что жители Г. составляли отдельную общину, имевшую особенное судопроизводство и управление; но высшие должностные лица — фохт (Voigt), военный начальник Г., заведовавший в то же время и уголовным судом, и шультейс, начальник городского управления и судья по гражданским делам, назначались королем или ленным владельцем. Впоследствии в городах появляются коллегиальные учреждения — городские советы (Rath, Stadtrath), ведению которых стало подлежать управление общинными имуществами, соблюдение порядка в Г. и надзор за торговлею и промыслами. Городской совет вначале состоял из одних полноправных граждан (Altb?rger) — городской аристократии, члены которой с незапамятных времен владели в городской черте недвижимой собственностью. Остальную часть населения составлял рабочий класс граждан (цеховые ремесленники и простой народ); лица эти никакого участия в городском управлении не принимали. С XII ст. Г. стали стремиться к большей независимости от короля или феодальных владельцев. Такое стремление выразилось старанием передать судебную власть из рук фохтов и шультейсов городским советам и утвердить за собою некоторые другие, частью уже принадлежавшие ленным владельцам права: право чеканить монету, право охоты и рыбной ловли, право сбора таможенных пошлин, исключительное право на производство торговли и ремесел с воспрещением заниматься ими жителям деревень и пр. Начиная с XI в. Г. с целью придать большую силу дарованным им преимуществам и закрепить их за собою приняли за правило записывать свои привилегии, местные обычаи и уставы (Weisth?mer, Statuten) в особые сборники законов (см. Магдебургское право). С развитием городской жизни в германских городах, наряду с господствующим аристократическим сословием, образовались сословия купцов, мелочных торговцев и ремесленников. С распространением образования между этими новыми сословиями они также желали принять участие в обществ. управлении, которое благодаря аристократическому устройству городского совета было им недоступно. Требуемое изменение в организации городского управления в одних городах было достигнуто тем, что в состав совета, кроме старинных городских обывателей, стали входить и представители других сословий; в других же городах все граждане, в том числе и принадлежавшие к древним родам, были разделены на цехи, и общинный совет составился из выборных представителей этих корпораций (см. Цехи). Для защиты своих привилегий Г. соединялись между собою в союзы (см. Союз, Ганза, Рейнский союз, Швабский союз). С развитием монархической власти, а главным образом с упадком немецкой торговли и промышленности, вследствие открытия новых морских путей для всемирной торговли германские Г. постепенно стали утрачивать политическую независимость (см. Вольные имперские города). В эпоху наибольшего политического могущества городов, т. е. в конце средних веков, Г. везде стали высылать своих представителей в государственные сеймы, утрачивающие вследствие этого исключительно феодальный характер (см. Государственные чины, Имперский сейм = рейхстаг, Кортесы, Парламент). С постепенным ограничением и отменой средневековых привилегий городов, с признанием начала равенства в правах всех сословий и с упадком, благодаря фабричной промышленности, цехового устройства значение городов как привилегированных общин утратилось, и они более или менее уравнялись в своих правах с сельскими общинами. Во Франции, Бельгии и Италии установилось даже общее для городов и селений название общины (commune, comuna). Городские и сельские общины разделяются единственно по величине их населения, соответственно чему допускаются некоторые различия в организации управления, в общем, однако, построенного на совершенно одинаковых началах. В большей части германских государств также нет различия в организации управления городских и сельских общин. Исключение составляет Пруссия, где городам предоставлена по управлению общественными делами и, в частности, по учреждению местных сборов несколько большая самостоятельность; дальнейшее различие заключается и в самой организации властей городской и сельской общины (см. Муниципальные учреждения, Самоуправление).
История устройства и управления русских городов в некоторых отношениях сходна с Западом, в других же представляет много особенностей, зависящих от местных условий развития городской жизни. И у нас, как на З., слово "город" означало первоначально всякое укрепление с целью обороны; под выражением "ставить город" в летописях разумелось сооружение стен около существующего уже поселения для ограждения жителей от внезапных вторжений. Древнейшие указания на построение городов с целью защиты относятся еще ко времени, предшествовавшему призванию Рюрика. Г. в Древней Руси был центром, вокруг которого группировались остальные поселения волости; в качестве главного пункта поселения он давал имя всей волости. Кроме городов, в летописях упоминается еще о пригородах — более слабых и меньших по размерам огороженных поселениях, которые подчинялись Г., как старшему, искали в нем защиты и действовали с ним заодно: "на чтожь старшие сдумають, на том же и пригороди стануть". Города, со своей стороны, нередко сами заботились об укреплении своих пригородов. Когда пригород успевал настолько развить свои силы, что мог соперничать со старым Г., его зависимость от последнего прекращалась и городу, в свою очередь, приходилось считаться с волею пригорода. Так, Псков был до первой половины XIV века пригородом Новгорода Великого; сам Новгород, как показывает его название, имел предшественника в старом Г., имя которого не сохранилось. Г. окаймлялся посадами, становясь позднее в отношении посадов, когда они входили в городскую черту, кремлем; менее значительные поселения, окружавшие Г., назывались застеньями, околотками, охабнями, слободами. Резкой черты между городскими и сельскими поселениями в то время еще нельзя было провести. К городским обывателям до конца XV ст. относились: 1) старейшие, вящие, передние люди — бояре, дети боярские, дворяне тысяцкие; 2) огнищане, житые люди или житейские люди, гости и купцы, и 3) черные городские люди, меньшие или молодшие люди, называвшиеся, наравне с сельскими жителями, смердами. Все это были свободные городские обыватели, которым противополагались несвободные. Посадские тяглые люди скоро сделались самым многочисленным классом городских обывателей; к нему принадлежали жители посадов, занимавшиеся мелочною торговлею и ремеслами; кроме того, в посадах жили и пашенные крестьяне, которые могли там иметь лавки и торговать на условии посадского тягла. Как высшие классы горожан (гости и купцы), так и низшие сословия (черные городские люди, посадские) разделялись для удобства городского управления и сбора податей на сотни, пятидесятки и десятки; кроме того, торговые люди, высшего и низшего класса (люди гостиной и суконной сотен и посадские), разделялись по степени зажиточности (чем, быть может, определялось также значение и участие их в отправлении общественной службы) на три статьи: купцы — на большую, среднюю и меньшую, а посадские — на лучшую, среднюю и меньшую. В эпоху издания Судебников к перечисленным классам городских обывателей присоединился еще новый — служилых людей, из которых одни принадлежали к высшему сословию, дворянству, другие же к городским сословиям. В рассматриваемую эпоху городское состояние не было замкнутым и, заключая в себе высшие сословия, в то же время незаметно сливалось с сословием сельских обывателей. Принадлежность к тому или другому классу городских обывателей определялась различно: владением тем или другим имуществом, местом поселения, обязанностью платить известные повинности и отправлять известные службы, тянуть тягло. Свободный переход в состояние низших городских обывателей стал ограничиваться только со времени возвышения Московского княжества. Главнейшую черту общинного устройства как в городах, так и в пригородах и селах составляло вечевое устройство с народными правительственными собраниями, вечами (см.). Управление городами в древнейший период русской истории сосредоточивалось в руках наместников, назначавшихся самими князьями из лиц княжеского происхождения или высшего сословия; часто власть наместника распространялась и на целые уезды, т. е. на города со станами и волостями. При таком порядке вещей до половины XVII в. между городскими и сельскими поселениями не было резкого различия ни относительно их населения, ни относительно управления. Только с прикреплением крестьян и посадских людей к местам их оседлости, различие Г. и деревни сделалось сословным, а вместе с тем управление городскими поселениями получило особый характер.
Начало новому городовому устройству положено Петром Великим, учреждением в 1699 г. в Москве бурмистровой палаты (вскоре переименованной в ратушу), а в прочих городах — земских изб и выборных бурмистров. Преобразование это имело целью, как говорится в самом указе, освободить гостей, купецких, промышленных людей и чернослободцев от ведомства приказных и иных чиновных людей в отношении суда и расправы торговых дел, служб и поборов, подчинив их ведомству своих бурмистров. Ежегодный выбор бурмистров предоставлялся самим горожанам, "кого и поскольку человек они захотят", причем выбор производился из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод, добрых и правдивых людей (Полн. Собр. Зак. № 1683). В том же 1699 г. повелено, чтобы во всех городах бояре, воеводы и приказные люди не ведали торговых и промышленных людей в отношении суда, расправы и разных сборов с них, а ведали бы их выборные бурмистры. Выборные бурмистры получили название земских; во всех делах, касавшихся их должности, они не подлежали ведомству воеводы, а подчинялись ратуше. Дальнейшей реформою городского управления было учреждение городовых магистратов (см.). Регламентом главного магистрата и последующими законами с большою подробностью определены состав городского населения, разделение городских жителей на классы и их права и обязанности. Городские жители разделены на граждан регулярных и нерегулярных. Первые, в свою очередь, делились на две гильдии (см.). Ко второй категории граждан отнесены "все подлые люди, обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные". Что же касается прочих "разного рода лиц", живущих в Г., а именно: дворян, имеющих близ городов деревни и усадьбы, а также живущих в городах своими домами, служителей у дел приставленных, священства, церковников и иностранцев, то "все такие люди между гражданами не числятся". Все граждане могли быть избираемы в разные городские службы; исключение было сделано только для раскольников, которым воспрещалось предоставлять общественные должности. При преемниках Петра Вел. постановления о службе граждан были отчасти пополнены, отчасти изменены. Так, для облегчения купечества, жаловавшегося на тягость службы по выборам, указом 28 июля 1731 г. установлены были сроки для выбора разных должностных лиц и отменены некоторые должности, замещавшиеся по выборам от купечества, последующими указами в тех же видах дозволялось иногда заменять купцов крестьянами.
При Екатерине II число городов сначала, за оставлением многих из них за штатом, значительно уменьшилось; в составленном в 1764 г. списке городам и пригородам, положенным в штат, числилось всего 165 городов и 13 пригородов. Инструкциею межевым губ. канцеляриям 25 мая 1766 г. определены права городов относительно владения принадлежащими им землями; ко всем Г. отмежеваны выгонные земли от уездных земель. По Учреждению для управления губерний 1775 г. городовые и губ. магистраты получили совершенно иное, нежели прежде, значение, приблизившись к типу сословных судебных мест; при каждом из них был учрежден городской сиротский суд, на обязанность которого возложено попечение об оставшихся в том Г. после лиц всякого звания малолетних сиротах и их имении, так и о вдовах и их детях. 21 апреля 1785 г. было, наконец, издано общее положение о городах, или "Грамота на права и выгоды городов Российской империи". Городовым положением 1785 г. введено более единства и порядка в общественном городском управлении и точнее определены права различных классов городских обывателей. "Г. основаны, — говорится в положении, — не только для блага живущих в них, но и для блага общественного: они, умножая государственные доходы, устройством своим доставляют подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесел". Каждый Г. имеет высоч. утвержденный герб. За городами ненарушимо сохраняется право собственности на все законным путем приобретенные земли, пастбища, реки, рыбные ловли и т. п. Городам дозволяется заводить на городских землях мельницы; устраивать, содержать и отдавать в наем харчевни, корчмы, трактиры; иметь гостиный двор, клейменые весы и меры; установлять брак товарам; в городах учреждаются школы, еженедельные торги и ежегодные ярмарки. Права Г. защищаются городовым магистратом, который наблюдает, чтобы на Г. не были налагаемы какие-либо новые подати, службы или тягости без высочайшего утверждения; он же заботится о нуждах и недостатках Г. и ходатайствует за него перед высшими установлениями. Под городскими обывателями по положению разумеются "все те, кои в том Г. или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны и по тому Г. носят службу или тягость". Но настоящие городские обыватели суть все те, которые имеют в Г. недвижимую собственность. Каждый городской обыватель должен быть записан в городскую обывательскую книгу, которая разделена на шесть частей. В первую часть городовой обывательской книги вносились имена настоящих городовых обывателей, то есть всех жителей (без различия происхождения, звания, занятий и т. п.), имевших в данном Г. недвижимость. Из этого видно, что в законодательстве Екатерины II звание "настоящего обывателя" существенно разнилось от звания "регулярного гражданина" Петровского законодательства, приобретение которого для многих городских жителей было недоступно. Во вторую часть обывательской книги вносились записавшиеся в одну из трех гильдий; записка в гильдии дозволена всем, объявившим капитал, независимо от происхождения или прежнего занятия. В третью часть книги вносились все записавшиеся в цехи — мастера, подмастерья и ученики различных ремесел. В четвертую часть включались иногородние и иностранные гости, приписавшиеся к городам для промыслов, работ и вообще мещанских занятий. В пятую часть записывались именитые граждане: 1) служившие по выборам в городских должностях, получившие звание степенных и потом вновь с честью занимавшие определенные должности; 2) ученые, имеющие академические или университетские аттестаты; 3) художники (архитекторы, живописцы, скульпторы и композиторы), имеющие академические свидетельства; 4) капиталисты, объявившие капиталы от 50 и более тысяч; 5) банкиры, объявившие капитал от 100 до 200 тыс.; 6) занимающиеся оптовою торговлею и 7) кораблехозяева. Наконец, в последнюю часть книги должны были вноситься посадские, т. е. старожилы Г., или поселившиеся, или родившиеся в нем, занимающиеся промыслами, рукоделиями и работами и не внесенные в другие части книги. Городским обывателям каждого Г. предоставлено право составить городское общество, а для общественного управления им дозволено составить Общую городскую думу из гласных (от настоящих городских обывателей, гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и посадских) и городского головы. Общая городская дума избирала из своей среды шестигласную городскую думу (в которой каждому разряду обывателей предоставлялось иметь один голос) под председательством городского головы. Общая городская дума должна была собираться один раз в три года, а также и в другое время, если бы того потребовали общественная нужда и польза. На городскую думу возлагалось заведование всем хозяйством Г., причем во всех доходах и расходах ей вменено в обязанность давать отчет губернатору. Независимо от общих установлений городского управления для ремесленников были учреждены особые управы или цехи. При Павле I петербургская городская дума сначала была уменьшена в своем составе (вместо 121-70 человек), а затем и вовсе упразднена, уступив место "Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся". Комиссии этой были подчинены: городское правление, или ратгауз, которому было поручено заведование городскими доходами, и контора городских строений. Эта новая организация городского управления, введенная в 1798 г. в Петербурге, была в следующем году распространена и на Москву "Уставом столичного города Москвы"; при этом главное начальствование над городским управлением в Москве было вверено департаменту Петербургской комиссии. Указом 4 сентября 1800 года велено было во всех губернских Г. учредить ратгаузы (из коронных и выборных чиновников), которые были поставлены под непосредственное наблюдение сената. Президенты ратгаузов должны были назначаться императором из кандидатов, представленных сенатом. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов. По повелению Александра I, в 1801 г. ратгаузы были отменены; Городовое полож. и грамота, данная Г. Екатериною II, торжественно подтверждены манифестом 2 апр. 1801 г. и признаны одним из главных "непреложных и неприкосновенных" постановлений. В 1824 г. были учреждены торговые депутации и смотрители городских имуществ; в Г. малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов заведование городскими делами было вверено ратушам. Манифестом 1 января 1807 г. были дарованы купечеству новые преимущества: установлено новое звание первостатейных купцов, которым дано право быть выбираемыми только в почетнейшие городские должности. Вместе с тем, чтобы увековечить в потомстве память родов первостатейного купечества, на министра коммерции было возложено открыть "Бархатную книгу знатных купеческих родов". Существовавшее до того времени звание именитых граждан было отменено для купечества и оставлено лишь для ученых и художников. С установлением в 1832 году нового сословия почетных граждан (с разделением его на личное и потомственное гражданство) исчезли звания первостатейных купцов и именитых граждан. Изданными в разное время постановлениями точнее определены условия перехода разного рода лиц в городские сословия и порядок приписки к городским обществам. Необходимость принять меры к улучшению городского хозяйства, видимый упадок которого начал все более и более озабочивать правительство, вызвала, наконец, коренной пересмотр городского общественного устройства. Преобразование было начато с Петербурга, для которого 13 февраля 1846 г. было издано новое положение об общественном управлении. Городское общество по новому закону составлено были из жителей, причисленных к нему или по праву состояния, или по праву собственности. Лица, входящие в состав общества, разделены на пять разрядов: 1) потомственные дворяне, владеющие в столицах недвижимою собственностью; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы (сюда относились: ученые, художники, артисты и др. лица, не принадлежащие ни к личному дворянству, ни к почетному гражданству, но имеющие равные с ними права), владеющие такою же собственностью; 3) местные купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане (не записанные в цехи); 5) столичные ремесленники или мещане, записанные в ремесленные цехи на неограниченное время.
К городскому обществу были временно причислены, кроме того, иногородние, производящие в столице купеческий торг или один из мещанских промыслов или занимающиеся ремеслом. Городовая грамота 1785 г., последовательно проводя начало общественного представительства, основанного на имущественной заинтересованности в городских делах, совершенно исключала сословный принцип в устройстве городской общины. Положение 1846 г. являлось попыткой объединения обоих этих начал в городском управлении. По мысли закона, городская общая дума, состоящая из гласных, выбираемых по отдельным сословиям, должна была в полном своем составе представлять собою все городское общество и действовать от лица последнего во всех случаях, когда участие его в делах управления требуется законом; но каждое из 5 отделений, состоявшее из гласных отдельного сословия, должно было представлять то сословие, из среды которого избрано, и по делам сословным действовать на том же основании, на каком Общая дума в составе всех отделений действовала по делам, касающимся всего городского общества. В Общей думе председательствовал городской голова, а в отделениях ее — сословные старшины. Звание городского головы могло быть предоставляемо только почетнейшим лицам из дворян, почетных граждан и купцов 1-й гильдии, владеющим в Г. собственностью на сумму не менее 15 тыс. р. Старшины должны были избираться каждым отделением из своих гласных, причем избираемый должен был владеть в городе собственностью на сумму не ниже 6 т. р. В выборах должностных лиц по городскому управлению участвовали или каждое отделение думы порознь, или несколько из них, или же все вместе, смотря по тому, одному или нескольким сословиям предоставлено замещение данной должности. Общей думе не предоставлялось права делать от себя непосредственно какие-либо распоряжения, а все ее постановления должны были передаваться для исполнения в Думу распорядительную, которая состояла, под председательством городского головы, из членов по выбору от каждого из городских сословий и одного члена по назначению правительства и была подчинена в общем порядке управления только Правительствующему Сенату, а в местном — начальнику губернии. Для исполнения постановлений отделений Общей думы по делам сословным были учреждены управы — купеческая, мещанская и ремесленная, с подчинением распорядительной думе. С течением времени в новом городовом управлении обнаружились важные неудобства. Вследствие того, что общее число гласных думы по положению 1846 г. (от 500 до 750) оказалось слишком значительным для обсуждения в полном ее собрании дел, касающихся хозяйства и благоустройства столицы, на практике установился порядок, по которому все подобные дела рассматривались последовательно каждым отделением думы порознь. Но такой порядок рассмотрения дел не представлял тех гарантий всестороннего и беспристрастного обсуждения, которые представляла бы одновременная и общая деятельность всех сословий. Сознание этого неудобства привело к уменьшению числа гласных в Общей думе до одной трети, причем и сама деятельность думы была ограничена лишь делами общественного хозяйства; что же касается дел сословных, а также выборов в городские должности, то дела эти возложены были на особых выборных от городских сословий, избираемых в таком же числе, в каком по положению 1846 г. избирались гласные Общей думы; на собрания выборных возложено и избрание гласных в Общую думу (зак. 29 янв. — 20 марта 1862 г.). В том же году подобное устройство городского управления было введено в Москве, а в 1863 г. — в Одессе. Вместе с тем 20 марта 1862 г. последовало высочайшее повеление, которым министру внутренних дел предоставлено было безотлагательно принять меры к улучшению общественного управления во всех Г. империи, применяясь к принятым для Петербурга началам.
С. Латышев.
Приступая к исполнению этой задачи, министерство признало необходимым ознакомиться предварительно с местными особенностями и экономическим положением городов. Собрание и обсуждение относящихся сюда данных по составленной министерством программе было возложено на комиссии, учрежденные в каждом городе из представителей всех разрядов городских обывателей. Результаты работ 509 комиссий, а также материалы, собранные самим министерством, были сгруппированы в целом ряде официальных изданий ("Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления", "Муниципальные учреждения в главнейших государствах Зап. Европы", "Экономическое состояние городских поселений Европ. России в 1861-62 г.", "Свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления", "Городские поселения в Российской империи") и послужили основанием для составления проектов положения о городском общественном управлении и устава о городском хозяйстве, внесенных в 1866 г. в Государственный совет. Возвращенные оттуда для нового обсуждения, они были вновь представлены в Государственный совет в 1869 г., но прежде окончательного их слушания подверглись пересмотру в особой комиссии при участии в качестве экспертов городских голов обеих столиц и гор. Одессы, а также нескольких других представителей городского общественного управления. 16 июня 1870 года было, наконец, утверждено новое городовое положение. 20 июня 1872 года состоялись правила о применении его к Петербургу, Москве и Одессе, 28 октября 1874 г. — к городам Закавказского края, 29 апреля 1875 г. — к городам западных губерний, 26 марта 1877 г. — к городам прибалтийских губерний. Когда в 1881 году поставлен был на очередь вопрос о переустройстве местного управления и учреждена с этою целью особая комиссия под председательством М. С. Каханова, в городовое положение предполагалось внести лишь некоторые частные поправки; за более коренную реформу высказывалось только незначительное меньшинство членов комиссии. Пересмотр всего городового положения сделался неизбежным лишь тогда, когда обнародовано было в 1890 г. новое земское положение, существенно изменившее сами основы местного самоуправления. И действительно, подготовительные труды по городской реформе начались в том же 1890 г., а в следующем 1891 г. был уже внесен в Государственный совет проект нового городового положения, к разработке и обсуждению которого представители городского общественного управления в той мере, как за двадцать лет перед тем, привлечены не были. Высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. новое городовое положение вводится теперь в действие во многих городах империи. Наиболее важные его постановления будут изложены, для большей наглядности, параллельно с соответствующими правилами положения 1870 г.
Главным органом городского общественного управления на основании обоих положений является городская дума, избираемая лицами (физическими и юридическими), облеченными избирательным правом. Прежнее городовое положение предоставляло избирательное право плательщикам городских сборов, а именно: 1) владельцам недвижимых имуществ; 2) содержателям торговых и промышленных заведений и 3) обладателям свидетельств купеческих, промысловых на мелочной торг или приказчичьих 1-го разряда, а также билетов на содержание промышленных заведений (от плательщиков последней категории требовалось пребывание в Г. не менее двух лет перед производством выборов). Наравне с частными лицами и на том же основании, т. е. под условием платежа в пользу Г. сбора, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. В прибалтийских губерниях избирателями были, сверх того, так называемые литераты, т. е. лица свободных профессий, обложенные особым сбором в пользу Г. По новому городовому положению избирательное право принадлежит: 1) лицам и учреждениям (правительственным, благотворительным, учебным и ученым), владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью (смотря по значению города) от 300 до 3000 р., и 2) лицам, обществам и товариществам, содержащим в пределах Г. торгово-промышленное предприятие, требующее выборки свидетельства: в столицах — первой, а в прочих городах — первой или второй гильдии. Оба положения исключают из числа избирателей - кроме лиц вообще неполноправных или устраняемых от общественной деятельности в силу своего служебного положения — всех тех, на ком числится недоимка городских сборов (прежнее положение — безусловно; новое — если недоимка составляет более половины годового оклада). По новому положению, сверх того, не имеют права участвовать в выборах содержатели и сидельцы винных и ведерных лавок и питейных домов. Другое, вновь введенное ограничение — вызванное, конечно, соображениями совершенно иного рода — касается священно— и церковнослужителей христианских исповеданий. Они не могут быть ни избирателями, ни гласными; их представляет в думе депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает нужным его назначить. По прежнему городовому положению избиратели делились на три разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второй — средние, в третий — мелкие, так чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание, избиравшее одну треть общего числа гласных. Новым положением деление на разряды уничтожено; избиратели составляют одно избирательное собрание, которое только при многочисленности избирателей может быть подразделяемо на участки по местностям Г. При таком делении избиратели каждого участка могут избирать в гласные только тех, кто именно в этом участке имеет право голоса (по прежнему положению избиратели одного разряда могли избирать в гласные избирателей другого разряда). Прежнее положение разрешало всякому избирателю передать свой голос по доверенности другому избирателю с тем лишь, чтобы никто не имел более двух голосов; новое положение допускает выдачу доверенностей только со стороны женщин и совершеннолетних, не достигших еще 25-летнего возраста, а также со стороны отца — неотделенному сыну. Избираемы в гласные на основании обоих положений могут быть все имеющие право голоса на выборах. Число гласных от нехристиан по прежнему положению не должно было превышать одну треть общего числа гласных; по новому положению эта пропорция ограничена одною пятою. Евреи впредь до пересмотра действующих о них правил новым законом вовсе устранены из числа избирателей, а следовательно, и из числа гласных, получающих это звание по выбору; но в тех Г., где евреям дозволено постоянное жительство (кроме Киева), из их среды назначается губернским по городским делам присутствием известное число гласных, не свыше одной десятой части всего состава думы. По прежнему положению жалобы на неправильное избрание отдельных лиц разрешались городскою думой, жалобы на нарушение вообще установленного порядка — губернским по городским делам присутствием; на основании нового положения этому присутствию подведомственны все жалобы на неправильности, допущенные при выборах. В случае избрания меньшего числа гласных, чем требуется законом, прежнее положение допускало избрание остального числа относительным большинством голосов; новое положение требует в этом случае назначения новых выборов, а если и после них число избранных гласных окажется менее двух третей общего комплекта, то недостающее число пополняется лицами, состоявшими в этом звании в течение предыдущего четырехлетия, по старшинству полученных ими при выборах избирательных баллов (а при равенстве баллов — по жребию). Срок полномочия гласных по обоим положениям — четырехлетний. По прежнему положению наименьшее число гласных было тридцать, наибольшее (кроме столиц) семьдесят два; тридцать гласных полагалось там, где избирателей было не более трехсот; на каждые сто пятьдесят человек свыше этого числа прибавлялось по шести гласных. Для московской думы число гласных было увеличено до 180, для петербургской — до 250. Новым положением минимальное число гласных понижено до двадцати при ста избирателях; на каждые пятьдесят избирателей прибавляется по три гласных, пока общее число гласных не достигнет в столицах — ста шестидесяти, в губ. городах с населением свыше ста тысяч и в Одессе — восьмидесяти, в прочих городах губернских, областных и входящих в состав градоначальства, а равно и в более значительных уездных — шестидесяти, в остальных городских поселениях — сорока. Кроме гласных и депутата от духовного ведомства, в состав думы по новому положению входит председатель местной уездной земской управы. Оба положения соединяют в лице городского головы председательство как в городской думе, так и в городской управе. Прежнее положение не требовало от гласных присутствия в заседаниях думы; новое положение делает его для них обязательным, грозя за неявку без уважительных причин замечанием, денежным штрафом и даже временным исключением из думы. Состав думы по прежнему положению признавался законным при наличности: в столицах — не менее одной пятой, в других городах — не менее одной трети гласных. По новому положению он признается законным: в городах, где общее число гласных не превышает сорока, — при наличности не менее половины, в других городах — при наличности не менее одной трети гласных. Прежнее положение не ограничивало числа заседаний думы, требуя только, чтобы не менее двух заседаний в год было посвящено рассмотрению отчетов городской управы и росписи городских доходов и расходов. По новому положению очередных собраний думы должно быть не менее четырех и не более двадцати четырех в год, а для чрезвычайных собраний необходимо особое каждый раз разрешение административной власти. Отчеты должны быть рассмотрены думою в сентябре, смета — в ноябре.
Исполнительным органом городского общественного управления является по обоим положениям городская управа, состоящая, под председательством городского головы, из нескольких членов (в Петербурге, Москве, Одессе и Риге в состав управы входил и входит, сверх того, товарищ городского головы). По прежнему положению городской голова всегда и везде избирался городской думой; только для председательства в столичных думах могло быть назначаемо государем императором особое лицо (на практике такого случая не было ни разу), и на звание городского головы в столицах избиралось по два кандидата, на одном из которых и останавливался высочайший выбор. По новому положению городские головы в Петербурге и Москве назначаются высочайшею властью по представлению министра внутренних дел; столичным думам предоставляется только избирать двух кандидатов на эту должность. В остальных городах городские головы избирались и избираются думами, равно как и товарищ городского головы, члены управы и городской секретарь (т. е. секретарь думы). Административное утверждение требовалось прежде только для городского головы, его товарища и заступающих их место членов управы; теперь оно требуется безусловно для всех должностных лиц, избираемых думой, с тем, что в случае неутверждения как первоначально, так и вторично избранных вакантные должности замещаются по назначению губернатора или министра внутренних дел. Число членов управы прежде зависело от думы; теперь оно определено законом (нормальное число — два, но оно может быть увеличено в губернских и других более значительных городах — до трех, в городах с населением свыше ста тысяч — до четырех, в столицах — до шести). В незначительных уездных и безуездных городах коллегиальный состав управы мог и может быть заменен единоличною властью городского головы; новое положение требует в таком случае ещ