I
образованы для заведования делами о местных пользах и нуждах губерний и уездов. Мысль о необходимости образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с составлением положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости и впервые была провозглашена в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., которым было постановлено: при устройстве исполнительной и следственной частей, войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, при чем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении. 23 октября 1859 г. повелено составить на этих началах проект преобразования губернского управления. Выполнение этой задачи было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях, под председательством сперва Н. А. Милютина, а потом министра внутренних дел П. А. Валуева. 15 марта 1862 г. в совете министров был представлен на Высочайшее воззрение очерк положения о З. учреждениях, который затем был рассмотрен и исправлен в особом совещательном собрании совета министров, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. 2 июля 1862 г. главные начала З. реформы получили Высочайшее одобрение и осенью того же года распубликованы в общее сведение ("Северная Почта", № 212). 26 мая 1863 г. окончательно выработанные проекты были внесены в государственный совет, где и рассмотрены, сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии, в усиленном составе, с участием, между прочим, столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, а затем в общем собрании. 1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило силу закона и указом того же числа повелено ввести его в действие в 33 губерниях, при чем министру внутренних дел предоставлено составить предположения о способах и порядке применения Положения в губ. Архангельской, Астраханской и Бессарабской, о времени и способах введения его в 9 зап. губерниях, а также о способах и порядке применения законоположений о З. учреждениях в частях империи, управляемых по особым учреждениям. В течение 1865-76 г. З. учреждения были введены в 34 губ. Европ. России и в Области Войска Донского; в последней действие их, в 1882 г., отменено.
Задачей исполненной в 1864 г. реформы было, по словам объяснительной записки к проекту Положения, "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления". Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу (обстоятельнее всех высказался по этому предмету тверской комитет), и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии, и дворянские собрания, как во всеподданнейших адресах, поданных по разным поводам, так и в заключениях по вопросу об устройстве управления З. повинностями. Стараясь удовлетворить желания общества, составители Положения стремились, в тоже время, положить предел "несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий", почему и дали реформе характер неопределенности, который на первых же порах привел к неблагоприятным последствиям. Составители Положения задались мыслью выделить из сферы местного управления дела хозяйственные и только их вверить заведованию З. учреждений, на начале широкой, почти безграничной самостоятельности последних: "Заведование З. Делами уездов и губерний предоставлено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению общества". З. учреждениям предоставлено действовать, в кругу вверенных им дел, самостоятельно, но зато им запрещено "вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений". А так как точно разграничить круг действий тех и других и отделить дела местного хозяйства от дел административных не было возможности, то круг действий земства в значительной степени переплелся со сферой деятельности тех властей и учреждений, в дела которых ему воспрещено было вмешиваться. Естественно, что при таких условиях на первых же порах возникли многочисленные столкновения и пререкания между З. учреждениями и администрацией: то последняя предъявляла притязания, не основанные на законе, и земство давало ей в этом отпор, то оно само вторгалось в такие области, которые, по мнению администрации, относилась к кругу ее обязанностей. Этому содействовала, отчасти, и неопределенность закона. Так, напр., З. учреждениям, между прочим, предоставлено было "участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании". Пределы этого участия не были указаны, и потому, когда земства энергически взялись за устройство школ, учительских семинарий и пр., учебное ведомство не признало за ними права вмешательства в организацию собственно учебной части и стало оказывать им противодействие, что давало повод к столкновениям, иногда очень резким. Для З. учреждений такое положение имело весьма невыгодные последствия: под влиянием беспрестанных столкновений с администрацией, в правительственных сферах складывалось подозрение, что эти учреждения являются представителями оппозиции и как бы противоправительственного направления. Иногда такое подозрение принимало даже форму прямого обвинения: в конце 80-х годов в одном официальном документе заявлялось, что "оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве". Недоверие правительства к З. учреждениям выразилось в нескольких мероприятиях, послуживших немалым препятствием правильному ходу земского дела.
В обществе и печати земская реформа 1864 г., в общем, была встречена сочувственно, но в частностях вызвала много разногласий. Первый, по времени, комментатор Положения о З. учреждениях, проф. Лохвицкий ("Губерния", СПб., 1864), не высказал определенного взгляда на значение совершившейся реформы, но усматривал в ней вступление на путь децентрализации. Несколько позже, в 1869 г., кн. А. И. Васильчиков приветствовал Положение 1 января 1864 г., как основание в России самоуправления. Он утверждал, что "мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни", так как "ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому"; но, будучи "основано", самоуправление в России еще не "устроено". На последствия этой неустроенности прежде всех указал А. А. Головачев ("Десять лет реформ", в "Вестн. Европы", затем отдельно). По его мнению, "в настоящем своем положении З. учреждения не могут считаться органами самоуправления, как по личному своему составу, так и по кругу действий: по личному составу — на том основании, что они представляют собою не все население известной местности, а агломерат отдельных классов общества, и при том представленных неравномерно; по кругу действий — потому, что орган самоуправления есть власть административная, круг деятельности которой определяется не положительно, а отрицательно, кругом действия центрального управления", З. же учреждения "представляются только особыми органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которою самостоятельно они не могут". Автор указывает, далее, что З. учреждения не имеют исполнительной власти и что даже в небольшом круге действий, им отведенном, закон ограничивает степень их участия, указывая предметы обложения и установляя высшие его размеры для некоторых предметов. Сравнивая права, предоставленные З. учреждениям, с правами, которыми ранее пользовалось местное общество в лице дворянских собраний, и останавливаясь, главным образом, на принадлежавшем последним праве некоторого контроля над действиями администрации, чего З. учреждения лишены, г. Головачев приходит к заключению, что "права местных обществ если и были расширены, с одной стороны, предоставлением в их ведение некоторых местных интересов, то, с другой стороны, в смысле их политического значения в общей системе государственного управления, они били значительно ограничены". Ввиду этого автор сожалеет, что З. собрания не получили тех политических прав, которые гораздо раньше были предоставлены дворянству. Вскоре после г. Головачева Положение о З. учреждениях было подвергнуто разбору академиком В. П. Безобразовым (в ст.: "З. учреждения и самоуправление"). Он тоже находил, что З. учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только "местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы". Главный недостаток их организации заключается в том, что они не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественнные тела, не имеющие никаких органических связей с нею. С той же точки зрения взглянул на З. учрежд. проф. А. Д. Градовский ("Системы местного управления на Западе Европы и в России") и пришел к заключениям, в основании тожественным с выводами Безобразова. Эти же взгляды были усвоены учрежденной в 1881 г. комиссией для составления проектов местного управления (так назыв. Кахановской). Находя, что З. учреждения заняли не то место, которое первоначально предполагалось им отвести в ряду прочих установлений местного управления, комиссия признавала необходимым, при пересмотре Полож. о З. учреждениях, провести возможно точным образом то начало, по которому З. учреждения должны рассматриваться как установления, исполняющие возложенные на них законом обязанности в тесной связи с правительственными властями, делающие тоже "государево дело", в определенных законом границах и с определенной ответственностью перед государством. При таком взгляде на характер З. дела, главным отличительным признаком З. учреждении должен быть, по мнению комиссии, выборный их состав, обусловливаемый сознанием, что в местном управлении есть дела, которые лучше могут быть выполнены непосредственно в них заинтересованными местными людьми, чем назначенными чиновниками. В 80-х годах некоторые органы печати, указывая на те же факты — раздвоение власти в местном управлении, ненормальность отношений З. учреждений к органам правительства и т. д., — стали давать им совсем другое объяснение: причину этих явлений стали искать не в незаконченности административной реформы, а в сознательном и намеренном, со стороны деятелей 60-х годов, "устранении власти" а внесении беспорядка в местное управление. Признавая, что З. и другие "самоуправные" учреждения заняли положение "государства в государстве", сторонники этого воззрения настаивали на "возвращении правительства", т. е. на более или менее полном подчинении учреждений общественных органам правительственным. Такие взгляды, вызвавшие продолжительную полемику (главным образом между "Моск. Вед." и "Вестн. Европы"), нашли сторонников и в правительственных сферах и вызвали составление, при бывшем министре внутренних дел гр. Д. А. Толстом, проекта коренного преобразования земских учреждений, по которому предполагалось совершенно отменить предоставленную З. учреждениям самостоятельность в распоряжениях по предметам их ведомства и подчинить все постановления З. собраний утверждению администрации; заменить З. управы — присутствиями из лиц, назначаемых правительственной властью; преобразовать З. представительство на сословном начале, придав ему, притом, характер повинности. Этот проект, вызвавший много возражений со стороны разных министерств, не получил, за смертью автора, дальнейшего законодательного движения, и реформа З. учреждений совершилась не по задуманному гр. Толстым плану: пересмотр Положения 1 янв. 1864 г. был предпринят, — как сказано в Высочайшем указе 12 июня 1890 г., при котором обнародовано новое Положение о земских учреждениях, — с тою целью чтобы дать земским учреждениям возможность "в предоставленном им круге деятельности и в должном единении с другими правительственными установлениями, с вящим успехом исполнять порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их основателя" и ныне царствующего Государя.
З. учреждения разделяются, по району деятельности, на уездные и губернские. Те и другие состоят из З. собраний, которым принадлежит общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами, и З. управ, на которых лежит непосредственное заведование делами З. хозяйства и управления. З. собрания состоят из гласных: уездных, избираемых непосредственно избирательными собраниями и волостными сходами, и губернских, избираемых уездными собраниями из числа их гласных. Организация земского представительства. Положением 1864 г. было принято деление уездного населения на три главные части: на землевладельцев частных, не принадлежащих к составу обществ, и на общества — городские и сельские. Такое деление было принято потому, что в нем, с одной стороны, удерживался З. характер представительства, с другой — сохранялся отчасти исторический характер сословных делений. Деление прямо сословное признавалось неудобным, так как земские учреждения имеют в основании не сословные, а общие хозяйственные интересы известной местности. Сообразно этому, были учреждены три избирательные коллегии: съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей и съезды выборных от сельских обществ. В первом участвовали лица физические и юридические, владеющие землей в количестве особо определенном для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом, ценностью не ниже 15000 р., или же промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной стоимости, или имеющим общий годовой оборот производства не менее 6000 р. Здесь же участвовали избранные предварительно на особых съездах уполномоченные от землевладельцев, владеющих пространством земли, не достигающим установленной нормы, но составляющим не менее 1/20 ее, и от священнослужителей, владеющих церковной землей. В городских избирательных съездах имели право голоса: лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 р., и владельцы недвижимых имуществ, ценностью от 500 р. — в городах, имеющих менее 2000 жит., до 3000 р. — в городах с населением более 10000. Съезды для выбора гласных от сельских обществ образовались из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды, в числе не свыше трети общего числа лиц, имеющих право участвовать в сходе. Съезды землевладельцев и городские избирали в гласные только своих членов, а сельские — как своих членов, так и членов съезда землевладельцев, а также местных православных приходских священников и вообще священнослужителей. Не могли быть избираемы: местные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры и стряпчие и чины местной полиции. Поверка законности и действительности выбора возлагалась на земское собрание. Число гласных в каждом уездном и губернском собрании и распределение их по разрядам избирателей было установлено законодательным порядком. Из 318 уездов, в которых были введены З. учреждения, в 202 число гласных от землевладельцев составляло половину всего числа членов уездных собраний, в 98 было менее половины, но более 1/3, в шести — менее 1/3, в остальных — менее 1/4. Остальное число распределялось между представителями сельских обществ и городов. Так как в эпоху введения З. учреждений земельная собственность, главным образом, сосредоточивалась в руках дворянства, то этому сословию, естественно, досталось численное преобладание в земских собраниях. По сведениям, опубликованным м-вом внутр. дел, в первые два трехлетия по введении З. учреждений, в 22 губерниях, избранные гласные распределялись по сословиям так \["Сборн. Правит. распоряж. по З. делам", т. IV, прилож. III.\]:
-
| | 1 трехлетие | 2 трехлетие |
| - - - |
| дворян | 4018, или 42,5% | 4192, или 44,9% |
| - - - |
| крестьян | 3629, или 38,5% | 3494, или 37,4% |
| - - - |
| духовных | 91, или 1,0% | 49, или 0,5% |
| - - - |
| прочих | 1672, или 18,0% | 1603, или 17,2% |
| - - - |
| Всего | 9410, или 100% | 9338, или 100% |
-
По сведениям центрального статистического комитета, уездные гласные, по всем 34 губ., в 1883-86 гг.. распределялись по сословиям так:
-
| дворян и чиновников | 5595, или 42,4% |
| - - |
| крестьян | 5073, или 38,4% |
| - - |
| духовенства | 305, или 2,3% |
| - - |
| прочих сословий | 2223, или 16,9% |
| - - |
| Всего | 13196, или 100% |
-
Положение 12 июня 1890 г. ввело следующие изменения в организацию З. представительства. 1) Значительно сокращено число гласных. В 34 губ. положено:
-
| | уездн. | губ. |
| - - - |
| по Положению 1864 г. *) | 13329 | 2274 |
| - - - |
| по Положению 1890 г. | 10229 | 1576 |
-
*) Без Ростовского у., перечисленного из Екатеринославской губ. в Донскую Область.
Таким образом, число уездных гласных сокращено почти на 1/4 (на 23,2%), а губернских — почти на 1/3 (на 31,1%). 2) Введено представительство по сословиям: взамен съезда уездных землевладельцев и городского, введены два избирательных собрания, из которых в первом участвуют дворяне потомств. и личные, а во втором — прочие избиратели, кроме лиц крестьянского сословия, а также представители юридических лиц. Сельские избирательные съезды упразднены; избрание гласных от сельских обществ предоставлено волостным сходам, при чем положенный расписанием комплект гласных от сельских обществ из числа избранных утверждается губернатором, который определяет и очередь вступления остальных избранных лиц в случае выбытия утвержденных до окончания трехлетия. 3) Представительство дворянского сословия значительно усилено на счет других сословий, особенно крестьян. По 30 губ. (в трех — Вятской, Олонецкой и Пермской — и в 7 уездах Вологодской полагается по одному избирательному собранию, вместо двух) в состав уездных собраний входит гласных:
-
| от 1 избират. собр. | 5433, или 57,1% |
| - - |
| от 2 избират. собр. | 1273, или 13,3% |
| - - |
| от сельских общ. | 2817, или 29,6% |
| - - |
| Всего | 9523 |
-
Крестьяне, при новом распределении, потеряли, по 30 губ., 2162 места, или 43,4% принадлежавшего им числа гласных (4979), а по всем 34 губ. — 2190 (по новому Полож. — 3167 против прежнего числа 5357), или 40,9%. И вообще роль крестьян значительно сузилась: по старому Положению гласные от сельских обществ составляли почти 48% общего числа гласных (5357 на 13329), а по новому они составляют лишь около 31% (3167 на 10229). 4) Избирательные права, в общем, подверглись сокращению: они принадлежат теперь исключительно лицам, физическим и юридическим, владеющим, в течение не менее года, на праве собственности или пожизненного владения, землей или другим недвижимым имуществом. Таким образом, от участия в выборах устранены лица, имеющие купеческие свидетельства и владельцы торговых и промышленных заведений. Священно— и церковнослужители христианских исповеданий лишены избирательного права, как активного, так и пассивного, взамен чего епархиальному начальству, предоставлено назначать в состав З. собраний особых депутатов от духовного ведомства. Право участия в избрании уполномоченных обусловлено не 1/20, a 1/10 избирательного ценза. Кроме того, мнением госуд. сов. 12 июня 1890 г. определено не допускать к участию в З. избирательных собраниях и съездах евреев, впредь до пересмотра действующих о них узаконений. Наряду с этими ограничениями допущено и некоторое расширение избирательных прав. Так, размер земельного ценза в большинстве уездов (в 194 из 359) понижен, в некоторых значительно; представительство через уполномоченных, принадлежавшее только землевладельцам, распространено на владельцев прочих имуществ, оцененных не ниже 1/10 полного ценза (т. е. 1500 р.); юридическим лицам предоставлено назначать уполномоченных из числа лиц, не обладающих имущественным цензом. Право выдачи доверенностей на участие в выборах, прежде принадлежавшее всем избирателям без исключения, теперь оставлено только за мужчинами совершеннолетними, но не достигшими 25 лет, и за женщинами; зато расширен круг лиц, которые могут являться поверенными женщин, не обладая собственным цензом: кроме мужей, отцов, сыновей, зятьев и родных братьев, как прежде, такими поверенными могут быть также родные племянника и внуки. 5) Новое Положение, в отличие от прежнего, установляет способы пополнения комплекта гласных, когда, за неприбытием достаточного числа избирателей или по другим причинам, число избранных гласных не достигает установленного: для этого назначаются дополнительные выборы, а если и после них число гласных окажется менее двух третей числа, положенного для уезда, то министр внутр. дел или продолжает на время, не долее трех лет, срок полномочий гласных истекшего трехлетия, или же назначает на тот же срок председателя и членов уездной З. управы. 6) Поверка правильности выборов изъята из ведения З. собраний и передана в ведение губернских по З. делам присутствий (см. ниже), от которых зависит как замена отдельных, неправильно избранных гласных — кандидатами, так и отмена произведенных выборов во всей их совокупности. 7) Существенное нововведение заключается в том, что в состав губернских собраний, средняя численность которых понижена с 67 до 46, введены все уездные предводители дворянства, а где не производится дворянских выборов — председатели уездных съездов. Число этих лиц, равняющееся, по числу уездов, 359, составляет около 1/4 (22,7%) выборных гласных. В состав уездных собраний введены городские головы уездных городов. Представительство ведомств государственных имуществ и удельного, установленное Положением 1864 года, оставлено без изменения. Гласные по-прежнему избираются на 3 года.
З. собрания бывают очередные, созываемые один раз в год, и чрезвычайные — созываемые по мере надобности. Председательствует в губернском собрании — губернский предводитель дворянства, если для этого не будет назначено верховной властью особого лица, а в уездном — уездный предводитель, а где нет дворянских выборов — председатель уездного съезда. Для законного состава заседаний собрания требуется присутствие не менее половины числа гласных, определенного расписанием (по прежнему Полож. — не менее 1/3). Гласные не должны без уважительных причин уклоняться от присутствования в собрании, и за нарушение этого могут быть подвергаемы взысканиям по постановлениям собрания, принятым двумя третями голосов. Взыскания эти, в установленной постепенности, заключаются в замечаниях, денежных штрафах до 75 руб. и временном исключении из собрания "во всяком случае не долее, как до следующих выборов". Если З. собрание не состоится, по неприбытию законного числа гласных, то оно созывается вторично, а в случае неприбытия нужного числа гласных и во вторичное собрание, подлежащие рассмотрению его доклады З. управы представляются губернатору, который направляет к исполнению те из них, с которыми согласится, а с прочими поступает как с постановлениями собраний, им опротестованными. Если в несостоявшемся собрании должны были производиться выборы председателя и членов управы, то должности эти замещаются лицами, назначаемыми министром внутренних дел, из имеющих право быть избранными.
Исполнительными З. органами являются З. управы, уездные и губернские, состоящие из избираемых подлежащими З. собраниями, на трехлетний срок, председателей и членов. По Полож. 1864 г. эти лица избирались исключительно из числа гласных; председатели уездных управ утверждались губернатором, а губернских — министром внутр. дел, члены же управ вступали в должности без всякого утверждения. Правами государственной службы эти лица не пользовались. Поверка действий З. управ, вследствие жалоб и по ревизии отчетности, и передача их на рассмотрение судебных мест принадлежали губернскому собранию, от которого зависело, с утверждения губернатора, и временное устранение от должности членов управы; совершенное удаление последних зависело от правительствующего сената. Отчеты земских управ подлежали рассмотрению и окончательному утверждению З. собраний. Новое Положение допускает избрание в З. должности лиц, не состоящих гласными, но имеющих право голоса в избирательных собраниях; оно требует, чтобы председатели управ были непременно из лиц, имеющих право на вступление в государственную службу. Прежний порядок утверждения председателей управ сохранен, но введено утверждение губернатором и членов управ, причем установлено, что в случае неутверждения избранных лиц и неизбрания взамен их новых (вторичная баллотировка лиц неутвержденных не допускается) или неутверждения вновь избранных, вакантные должности замещаются, "в случае надобности", на выборный срок, лицами, назначаемыми министром внутренних дел из числа имеющих право быть избранными. Председателям и членам управ предоставлены права государственной службы. За служебные проступки они могут быть подвергаемы дисциплинарным взысканиям — замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности. Эти взыскания, кроме последнего, налагаются на членов уездных управ губернским по З. делам присутствием, на председателей же управ и членов губернских управ — советом министра внутр. дел, с утверждения министра. От этого же учреждения зависит удаление от должностей членов уездных управ и предание суду председателей управ вообще и членов губернских; члены уездн. управ предаются суду губернским присутствием. Дела об ответственности З. должностных лиц возбуждаются З. собр. или губернатором. Последнему предоставлено производить ревизию З. управ, а также других исполнительных органов и всех подведомственных земству учреждений. Поверка действий и отчетов З. управ принадлежит З. собраниям, но министру внутренних дел предоставлено выработать основания для подчинения денежных отчетов управ ревизии местных контрольных установлений. Председателям управ предоставлено право останавливать определения управ, противные законам или несогласные с постановлениями З. собрания, и представлять их губернатору, который передает эти дела на разрешение губернского присутствия. В помощь управам З. собрания могут избирать, для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления, особых лиц из гласных или из владельцев, имеющих право голоса в З. выборах. Состав З. управ, при действии прежнего положения, по сведениям за 1883-86 г., был следующий:
-
| | Уездн. | Губерн. | Всего |
| - - - - |
| Дворян потом. и личн. | 553 | 98 | 651 |
| - - - - |
| Чиновников ниже IX кл. | 149 | 21 | 170 |
| - - - - |
| Купцов и почетн. гражд. | 142 | 9 | 151 |
| - - - - |
| Мещан и цеховых | 30 | 3 | 33 |
| - - - - |
| Крестьян | 389 | 2 | 391 |
| - - - - |
| | 1263 | 133 | 1396 |
-
К предметам ведомства З. учреждений принадлежат: заведование З. повинностями (см.), капиталами и имуществами земства, делами по обеспечению народного продовольствия (см.), З. путями сообщения, взаимным З. страхованием имуществ (см.), З. лечебными и благотворительными заведениями (см. Земская медицина), попечение об общественном призрении и о развитии врачебной помощи и народного образования, воспособление земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, участие в охране народного здравия и предупреждении и пресечении падежей скота и др. Губернским З. собраниям предоставлено составлять обязательные для жителей целой губернии и отдельных ее местностей, кроме городов, постановления по различным предметам, главным образом о мерах против пожаров, по охране народного здравия, устройству путей сообщения и т. д. Последнее право З. учреждений Положением 1890 г. значительно расширено, сравнительно с прежним законодательством. Положение 1864 г. совсем не признавало этого права за З. учреждениями (хотя на необходимость предоставления его было указано гр. М. Корфом еще при составлении проекта Полож.) и только 16 июня 1873 г. даровано им право издавать обязательные постановления о мерах против пожаров и о тушении пожаров. 9 мая 1879 г. З. учрежд. предоставлено издавать правила по санитарной части, 3 июня того же года — правила о мерах против чумы рогатого скота. Право издания обязат. постановлений по одним предметам принадлежало губернским, по другим — уездным собраниям; по новому же Положению оно принадлежит исключительно губернскому собранию. От уездных собраний может только исходить почин составления постановлений. Весьма существенным дополнением, введенным Положением 1890 г., является предоставление губернским собр. издавать постановления в развитие правил Уст. народн. продов. относительно хлебных запасов \[О З. обязательных постановлениях см. "Указ и закон", Н. М. Коркунова (СПб., 1894)\]. Прежнее положение предоставляло губернским и уездным собраниям представлять, через губернское начальство, высшему правительству ходатайства по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд. Это право сохранено и новым Положением, но с тем, что уездные собрания представляют предположения свои о ходатайствах губернскому собранию. Из дел, предоставленных ведению З. учреждений, к ведению губернских относятся те, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, и сверх того некоторые, особо указанные в законе, а к ведению уездных — те, которые касаются каждого отдельного уезда.
Мнением госуд. сов. 1 января 1864 г. было предоставлено министрам внутр. дел и финансов, при пересмотре Устава о З. пов., составить соображения о предоставлении З. учреждениям участия в распоряжениях по выполнению удовлетворяемых по сметам З. повинностей потребностей по содержанию почтовых лошадей, найму, постройке и отоплению почтовых станций, устройству и содержанию этапных помещений и др. Пересмотр Устава не состоялся, и указанные предположения не были выработаны, но вопрос об участии земства в содержании почтовых станций разрешился посредством отдельных соглашений земства с правительством. В 1865 г. новгородское земство возбудило ходатайство о передаче в его заведование содержания почтовых лошадей и станций по гу