Содержание: I. Земские повинности. II. Заведование земскими повинностями. III. Земские расходы. IV. Земские доходы и сборы. V. Земские капиталы. VI. Земский вспомогательный капитал.
I. Земские повинности. Земскими повинностями, в отличие от общинных ? городских и мирских, ? наше законодательство именует такие повинности, натуральные и денежные, которые лежат на населении целых губерний или областей и уездов и имеют целью удовлетворение преимущественно местных потребностей этих административных единиц. Понятие З. повинностей, как повинностей местных, вырабатывалось постепенно и до настоящего времени еще не получило полной определенности. В состав их и теперь входят такие, которыми удовлетворяются потребности не только местные, но и общегосударственные: такова большая часть повинностей натуральных (см.) и некоторые из денежных. По определению Устава о З. повин. (по прод. 1890 г.), денежные З. повинности предназначаются на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области, или же нескольких губерний или областей; к ним относятся и те, которые, пo собственному желанию обывателей, из натуральных обращаются в денежные, а также те расходы, которые хотя имеют, по своему предназначению, свойства повинности общей, но: 1) по единообразному во всех губерниях размеру, не нарушают уравнительности между разными местностями и 2) представляют более удобства в исполнении имеющимися на местах средствами. Предметы денежных земских повинностей были определены Уставом 13 июня 1851 г., при чем установлено, что, кроме сборов на потребности в нем означенные, на земство не возлагается более никаких расходов. Хотя это правило сохранилось в Уставе и до сих пор (ст. 9), однако со времени его установления на счет земских сборов возложено много новых расходов. В тех местностях, где Положение о зем. учр. не введено и где в полном объеме действует Устав о З. повинностях, эти новые расходы долгое время означались в сметах под именем "расходов, Уставом о З. повинностях не предусмотренных"; но при рассмотрении смет на 1893-95 г. государственный совет признал необходимым назвать их "расходами, необязательными для земских сборов".
Повинности, называемые земскими, обратили на себя внимание законодательства не ранее начала текущего столетия. До этого времени они отправлялись большей частью без всяких правил, по усмотрению местных властей; раскладка не имела определенных оснований. В 1802 г. министерство внутренних дел, приняв З. повинности в свое заведование, нашло их в "запутанном состоянии", и в течение первых двух лет ничего не могло сделать, по недостатку сведений. Двумя изданными в 1802 г. Высочайшими указами (11 февр. и 24 июля) засвидетельствовано, что даже в столицах "никто из обывателей не имел точного сведения о мере и основании повинностей, которые все имели вид произвольного налога"; сборы, взимавшиеся с обывателей городов, а также с поселян и помещиков, на устроение дорог, содержание почт и на исправление прочих городских и З. повинностей, были "не столько тягостны сами по себе, сколько по разнообразию сроков, неуравнительной раскладке и произвольному взысканию". Чтобы положить конец такому беспорядку и "пресечь безотчетное употребление" повинностей, имп. Александр I повелел сенату собрать о них точные сведения и установить единообразное и общее о повинностях положение (П. С. З. 20344). Указом 1 мая 1 805 г. учрежден, для рассмотрения собранных сведений, комитет из сенаторов, которому поручено также сделать общее исчисление повинностей, распределить общий сбор на все губернии, соразмерно их населению и относительным выгодам, и постановить точные правила по употреблению сумм, которые, по общей раскладке, будут отпускаться на каждую губернию. В то же время, в видах "скорейшего отвращения неудобств в распоряжении З. повинностями", было издано "Предварительное положение о образе отправления существующих ныне денежных З. повинностей по каждой губернии, до общего их уравнения по государству" (П. С. З. 21736). Этим актом участие в составлении смет и раскладок З. повинностей предоставлено сословным представителям и проведено различие между повинностями ежегодными и временными, с одной стороны, и между З. повинностями и "добровольными складками" дворянства ? с другой. Предметы денежных земских повинностей не были исчислены в Положении; отсюда, на практике, недоразумения, которые и вызвали дополнительные по этому предмету узаконения. Указом 18 февраля 1808 г. (П. С. З. 22829) запрещено сдавать с подряда исправление повинностей, которые должны быть отправляемы натурой, а указом 14 июня 1816 г. (П. С. З. 26316) установлено расписание общих предметов денежных сборов на З. повинности, кроме которых "никакие другие обыкновенною З. повинностью почитаемы быть не должны". По этому расписанию З. повинности разделены на общие по губернии и частные ? деление, сохранившееся в законодательстве до настоящего времени. К первому разряду отнесены: содержание почт, мостов, перевозов и дорог, где на счет обывателей они находятся; отопление и освещение воинских зданий всякого рода, содержимых на счет З. повинностей; ремонт зданий, построенных от земли. К частным повинностям помещичьих имений отнесено содержание канцелярий при предводителях дворянства и ремонт, отопление и освещение домов депутатских собраний; к повинностям имений казенных ? содержание волостного и сельского управления, содержание подвод для земского суда и содержание сельских запасных магазинов. Отправление повинностей натуральных не подверглось особой законодательной регламентации. Заведование ими, "как в образе их раскладки, так и в действительном отправлении", возложено, в 1811 г., на министерство полиции. Составленное Сперанским и Выс. утвержденное 22 июля 1822 г. Положение о З. повинностях в сибирских губерниях (П. С. З. 29132), сохранившее силу, с некоторыми изменениями, до настоящего времени, обняло собою не одни денежные повинности, которые отправляются "наймом, посредством денежного сбора", но и личные, отправляемые "личною работою по очередям и нарядам".
Позже, в видах более уравнительного распределения З. повинностей, было последовательно учреждено несколько комитетов (1825, 1843, 1848) и издано несколько законоположений, относящихся до отдельных повинностей; установлены, в 1834 и 1835 г., новые сборы для образования вспомогательного капитала (см. ниже) и на содержание З. полиции; наконец, составлен Свод узаконений о З. повин. и, под именем Устава о З. повинностях, включен в IV т. Св. Зак. изд. 1832 г. На практике положение дела мало улучшилось. В 1842 г. собранные министерством внутр. дел сведения обнаружили крайнюю неуравнительность З. сборов и по губерниям, и по состояниям: оказалось, напр., что мещане платили от 6 к. медью в Тамбовской губ. до 4 р. асс. в СПб., крестьяне ? от 53 к. до 3 р. 30 к.; на 1 рубль податей крестьяне платили З. сборов от 21 к. до 51 к. с души, мещане ? от 11 до 15 к., купцы ? от 3 до 15 к. О натуральных повинностях известно было только, что в трехлетие 1814-1816 гг. они оценивались в 10301 т. руб., т. е. в сумму почти в 2 1 / 2 раза превышавшую итог денежных сборов ? 4401 т. руб. В ожидании преобразований, над выработкой которых трудились комитеты, установленные законом 3-летние сметы во второй половине сороковых годов не составлялись, расходы основывались на старых сметах и раскладках, открывавшиеся же ежегодно недостатки, по изменявшимся потребностям и ценам, удовлетворялись дополнительными сметами и частными разрешениями. При таком порядке, как заметил государ. совет 19 января 1848 г., все, по необходимости, зависело более или менее от произвола губернской власти; ни бережливость в назначении расходов, ни хозяйственность в их производстве не могли иметь места. Тщательные исследования, произведенные в то время, показали, что на земские средства отнесена была постепенно огромная сумма дополнительных расходов, до 4650 тыс. руб. ежегодно.
13 июня 1851 г. были, наконец, изданы новые правила о З. повинностях. Наиболее существенное отличие их от предыдущих заключается в том, что земскими повинностями признаны только те, предметы которых означены в уставе. Повинности разделены на общие, или государственные, следующие на удовлетворение потребностей более или менее общих всем частям империи, и местные, предназначаемые на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области или же нескольких губ. или областей, и для покрытия которых определяется сбор лишь со всех местных обывателей того края (повинности губернские), или же только некоторых между ними сословий (повинности частные). К частным отнесены повинности: дворянск. имений, поселян ведомства государ. имущ., удельных, государевых и дворцов. имений, а также городов. По предметам повинности распределены так: по дорожной части к государств. повинностям отнесено устройство шоссе, служащих для сообщения между губерниями, а к губернским ? построение и содержание шоссе, устраиваемых, по желанию губернии, для ее внутренних сообщений или для соединения с государственными шоссе, а также сооружений, относимых на денежный сбор по желанию обывателей. Содержание грунтовых дорог, почтовых, торговых и военных, отнесено к общим натуральным повинностям. По содержанию местного гражданского управления на государственные повинности отнесено содержание З. полиции, а на губернские ? содержание подвод при З. судах для выезда их чинов из городов в селения и отправления З. почты (содержание, для проездов полиции и других надобностей, подвод в селениях возложено на натуральную повинность), устройство или наем домов для становых приставов, содержание чиновников для счетоводства и отчетности по З. повинностям и некот. др. расходы. К государственным повинностям причислены еще: содержание почтовых лошадей и помещений на дорогах, соединяющих города столичные, губернские и др.; устройство этапных тюрем и содержание подвод при этапах на главных путях следования ссыльных (на внутренних дорогах губернии арестантско-этапная повинность отправляется натурой); содержание арестантских рот гражданского ведомства; некоторые потребности по расквартированию войск (см. Квартирная повинность). К губернским повинностям отнесены: расходы по устройству зданий присутственных мест и тюрем, в случае недостаточности отпускаемой из казны строительной суммы и неотложности постройки; наем помещений для рекрутских присутствий, отопление и освещение помещений начальников губерний: некоторые расходы по "хозяйству и медицинской полиции" ? по полюбовному размежеванию, содержание случных конюшен, отпуску суммы на оспопрививание). Наконец, на губернские средства отнесены некоторые расходы, лежащие на городах, когда они не могут быть выполнены последними за недостаточностью городских средств, а именно: содержание тюремных смотрителей, устройство и содержание помещений, с отоплением и освещением, для войск корпусов внутренней стражи и для жандармов. Расходы по пересылке З. сумм по почте отнесены к государственным и губернским по принадлежности.
Отмена крепостного права и обусловленная ею необходимость распределения повинностей между крестьянами и помещиками поставила на очередь вопрос о коренном пересмотре правил о З. повинностях. Эта работа была возложена на комиссию для пересмотра системы податей и сборов (известную под названием податной, см.). Чтобы восстановить настоящее значение З. повинностей, комиссия признала необходимым исключить из их числа все чуждые понятию их предметы, т. е. государственный З. сбор и повинности сословные, и оставить в их составе только те, которые, не касаясь потребностей государственных и основываясь на интересах и соображениях чисто местных, не должны входить в общую государственную систему финансов и быть подчинены общему финансовому управлению. Некоторые из З. повинностей, имея значение для всего государства, должны считаться обязательными. Повинности натуральные комиссия полагала оставить в числе местных, независимо от того, какие потребности ими удовлетворяются, ввиду невозможности уравнительной разверстки их на все государство. Эти заключения комиссии легли в основание позднейших законоположений о З. повинностях. Мнением государств. совета, Высочайше утвержденным 1 января 1864 г., министру финансов предоставлено перенести из смет З. повинностей в государственную роспись все расходы на удовлетворение потребностей, не включенных, на основании изданных в тоже время Времен. правил, в число потребностей З. или частных. Те же предметы исключены из числа З. повинностей тех губерний, где не введены З. учреждения, при утверждении смет на трехлетие с 1865 г. Впоследствии, законом 10 декабря 1874 г., отдельное существование государственного З. сбора прекращено, и потребности, удовлетворявшиеся на счет его, причислены к общим государственным расходам. Мера эта была вызвана тем обстоятельством, что Положением о земск. учр. 1864 г. точнее выяснилось понятие о З. повинностях, как о такой отрасли управления и общественного хозяйства, которая с наибольшим успехом может быть предоставлена самостоятельному ведению местных органов. Отсюда вытекало само собою признание за государственно-З. расходами характера чисто государственного и подчинение их общим условиям государственного хозяйства.
Временными правилами 1 января 1864 г. понятие земских потребностей, удовлетворяемых средствами губернии или уезда, значительно расширено сравнительно с губернскими повинностями Устава 1851 г.: к их числу отнесены не только те, удовлетворение которых возлагается на земство законом, но и такие, которые вносятся в сметы "по усмотрению З. учреждений". С другой стороны, наряду с губернскими потребностями признаны и уездные, которых Устав о З. повинностях не признавал и не признает в настоящее время: в губерниях, где не введены З. учреждения; хозяйственной единицей служит только губерния. К числу обязательных З. повинностей Врем. правилами отнесены, за несколькими исключениями, все те повинности, которые по Уставу 1851 г. были причислены к губернским. Затем вновь возложены на земство: а) содержание учреждений по крестьянским делам, первоначально составлявшее частную повинность; б) содержание мировых судебн. учрежд. и помещений для подвергаемых аресту по их приговорам; в) некоторые расходы по исполнению воинск. повин.; г) выдача квартирных денег исправникам и их помощникам и судебным следователям; д) меры против чумы рогатого скота и некоторые другие. В губерниях, на которые не распространено действие Полож. о З. учреждениях, состав губернских повинностей тоже подвергся значительному изменению. Здесь особенно значительное развитие получили расходы "по хозяйству и медицинской полиции", к числу которых отнесено содержание сельской врачебной части и заведений приказов общественного призрения. В некоторых губерниях на земство возложены особые повинности, вызванные местными условиями. Так, в девяти западн. губ. установлен особый поземельный сбор, взамен натуральных повинностей прихожан, в пользу местного духовенства, и временный, взамен повинности землевладельцев и прихожан, по устройству помещений для причтов православных сельских приходов.
В некоторых частях империи, напр. в губ. Лифляндской и Эстляндской, действуют особые правила о З. повинностях. В Закавказском крае на счет З. повин. относятся потребности, принадлежащие и к губернским, и к государственным. Вследствие этого, при составлении сметы на трехлетие с 1877 г., по распоряжению наместника, З. сборы были разделены на общие по краю (соответствующие государственным З.), губернские и частные, с дворянских имений Тифлисской и Кутаисской губ. Законом 27 декабря 1893 г. расходы, относившиеся на государственный земский сбор Закавказского края, приняты, с 1 января 1894 г., на счет государственного казначейства, при чем на губернские сборы края возложен отпуск пособия казне: постоянного в 1646000 р. в год, впредь до преобразования системы казенных налогов в крае, и временного, на первый раз в 152347 руб. Роспись на 1894-96 гг., на губ. повинности, составлена общая по всему краю, без подразделения по отдельным местностям.
II. Заведование З. повинностями. ? В заведовании делами, относящимися до З. повинностей, законодательство, с самого начала текущего столетия, предоставляло большее или меньшее участие местному обществу. Уже Предварительным Положением 1805 г. постановлено, что смета З. повинностей составляется начальником губернии с вице-губернатором и губернским предводителем дворянства, а в губерниях, где нет помещиков ? с городовыми депутатами, и затем предлагается собранию дворянства при первых дворянских выборах. Дворянское собрание не имело права входить в рассмотрение сметы, но ему предоставлялось назначать депутатов для учинения, совместно с депутатами от купечества всех городов, раскладок сборов, нужных для выполнения сметы. Депутаты эти пользовались некоторой самостоятельностью. Сначала раскладка утверждалась губернатором или ген.-губернатором, но указом 14 июня 1816 г. повелено сметы и раскладки, прежде обращения к исполнению, представлять м-ру финансов, для "зрелого рассмотрения", правильно ли составлена раскладка, и для внесения на утверждение государственного совета, "подобно тому, как обыкновенно представляются общие годовые сметы". Отчетность по З. повинностям тоже должна была представляться дворянскому собранию, по-видимому, только для сведения и зачета, при раскладке, остатков. По указу 14 июня 1816 г. отчеты, доставляемые из губерний, подлежали публикованию в "СПб. Ведомостях". Заведование исполнением повинностей лежало на обязанности полиции, под наблюдением начальника губернии. Присутствия для составления смет переименованы впоследствии в комитеты З. повинностей и усилены введением в их состав представителей разных ведомств. По правилам 30 апреля 1834 г. (2-е Полн. Собр. Зак. 7031) отчетность по З. повинностям разделена на хозяйственную и контрольную: первая подчинена поверке дворянского собрания, которое, в общем присутствии с депутатами от городов, должно было рассмотреть, не допущены ли лишние расходы против сметы и правил, без надлежащего разрешения, нет ли расходов, которые на будущее время могли быть вовсе исключены, не оказывается ли несоразмерного возвышения в ценах или очевидной несоразмерности в количестве употребленных припасов. В случае "неудостоверительности" показаний в отчетах, депутатское и дворянское собрания имели право требовать, от кого следует, дальнейших сведений и копий с самых документов. Замечания свои собрания могли представлять, через губернского предводителя, непосредственно в министерство внутренних дел.
По уставу 13 июня 1851 г. управление З. повинностями возложено на комитет о З. повинностях, созывавшийся через каждые три года и состоявший, под председательством губернатора, из губернского и уездных предводителей и депутатов дворянства, председателя казенной палаты, управляющих палатою государственных имуществ и удельной конторой, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов. Комитет имел два рода собраний: общее, в которое приглашались для совещания начальники различных частей, и отдельные ? по уездам, под председательством уездного предводителя дворянства. На обязанность общего присутствия возлагалось составление проектов смет повинностей государ. и губернских и раскладок сборов на губернские повинности (составление предположений о раскладке сборов на государственные повинности не входило в его обязанности), задача же присутствий отдельных ограничивалась обсуждением полноты и достоверности сведений об уездах, которые принимались общим присутствием в соображение при раскладке сборов каждого уезда. Исполнительным органом служило особое о земских повинностях npucymcmвие, состоявшее из губернатора, губернского предводителя дворянства, председателя казенной палаты, управляющих палатой государственных имуществ и удельной конторой и городского головы губернского города. На него возлагалось первоначальное составление и рассмотрение смет денежных повинностей, а также "рассмотрение важнейших по З. повинностям дел", а именно: определение потребностей, подлежавших заготовке посредством торгов, их количества и качества и условий торгов, участие в производстве последних и их утверждении, а также поверка отчетов по З. повинностям. Дела как в общем присутствии комитета, так и в особом, решались по большинству голосов, а в последнем в некоторых случаях ? и по усмотрению губернатора. Сметы и раскладки подлежали законодательному утверждению. Ведение счетоводства и отчетности по З. повинностям лежало на казенных палатах. Расходование сумм З. сбора частью производилось губернским начальством, частью особыми ведомствами ? военным, путей сообщения и др. В последнем случае, распоряжавшиеся расходованием сумм ведомства должны были, "для охранения пользы сословий, подлежащих З. сбору", сообщать особому о З. повинностях присутствию все сведения, необходимые для общего хозяйственного учета З. сумм. Губернаторам предоставлено было привлекать предводителей дворянства к ревизии производимых на счет З. сборов операций. Ежегодные хозяйственные отчеты подвергались ревизии особых о З. повин. присутствий, которые препровождали свои заключения министрам финансов и внутрен. дел и принимали меры исправления и взыскания с виновных, если были обнаружены неправильности и злоупотребления. Общий за трехлетие хозяйственный отчет представлялся дворянскому депутатскому собранию, для рассмотрения, в хозяйственном отношении, в общем его присутствии с депутатами от городов, а также и комитету З. повин. Контроль сословных представителей оказался, по свидетельству современников, совершенно бесполезным; их права обратились, по словам А. А. Головачева, "в пустую формальность, вследствие которой депутаты дворянства собирались, подписывали сметы и раскладки, утверждали отчеты и представляли доклады собранию, что все расходы правильны и с законами согласны, часто даже не видав ни смет, ни отчетов. Большинству дворянства права его были неизвестны, и когда случайно возникали по З. делам вопросы в губернских собраниях, то многие удивлялись, что у них есть такие права, и не находили нужным ими воспользоваться". По свидетельству кн. А. И. Васильчикова, отчеты о З. повинностях "никогда не могли быть ревизованы", между прочим потому, что "никогда не могли быть сведены самим начальством". Те из депутатов, "которые знали дело, отправлялись прямо к начальнику губернаторской канцелярии и, подписав лист бумаги, где свидетельствовалось о рассмотрении отчета, отправлялись в обратный путь". Отсюда возможность таких фактов, как расходование в течение 20 лет 3-4 т. р. на ремонт упраздненной фабрики, которая, в действительности, ремонтировалась на средства военных поселений, или отпуск сумм на содержание мостов, которые "никогда не могли быть отысканы и давно уже не существовали". Все это подтверждается и официальными данными. На основании собранных в министерствах внутрен. дел и финансов сведений, комиссия о губ. и уездн. учреждениях пришла к заключению, что комитеты З. повинностей не имели никакого значения и были лишь местом формальной канцелярской работы (главным действующим лицом был делопроизводитель комитета). "Особые" присутствия предоставляли большую часть дел канцелярии; отдельные присутствия почти никогда не собирались в надлежащем составе и существовали только в законе и на бумаге. Составление смет денежных повинностей не соответствовало действительным надобностям, почему при исполнении возникали беспрерывные сверхсметные расходы. Исполнение повинностей, предоставленное в руки лиц, чуждых местных интересов, производилось не только без соблюдения выгод земства, но часто и с явными злоупотреблениями. Причину таких явлений комиссия о губ. и уездн. учреждениях видела в разнообразии начал, на которых было образовано управление земских повинностей, в его разделении между учреждениями, имеющими сословный характер, и учреждениями правительственными, в отсутствии органов управления повинностями в уездах и, наконец, в отсутствии самостоятельности местного губернского управления, чрезмерном подчинении его центральной власти и сложности контроля, производимого преимущественно правительственными органами. В устранение этих недостатков было предпринято преобразование управления З. повинностями, а вместе с тем и всего местного хозяйственно-распорядительного управления. При выработавшемся взгляде на З. повинности, как на повинности исключительно местные, было признано возможным возложить заведование ими на учреждения, составленные из местных общественных элементов. Ведению вновь образованных, на основании положения 1 янв. 1864 г., З . учреждений (см.) предоставлены лишь местные З. повинности (в общих чертах соответствующие губерн. повинностям Устава 1851 г.), заведование же повинностями государственными оставлено было, по-прежнему, на обязанности губернаторов и особых о З. повинностях присутствий, при чем, однако, на министров финансов и внутр. дел возложено составить, при пересмотре устава о З. повинностях, соображения о предоставлении новым З. учреждениям участия в местных распоряжениях по выполнению некоторых потребностей, отнесенных к числу повинностей государственных. Предположенный пересмотр Устава не состоялся до настоящего времени; однако, З. учреждениям была предоставлена некоторая роль в заведовании государственным З. хозяйством. Законом 10 апреля 1867 г. в состав комитета З. повинностей, для окончательного рассмотрения смет З. повинностей на трехлетие с 1869 г., введены представители З. управ ? председатели или члены, по одному от каждой, по выбору самих управ. Та же мера повторена и при составлении смет на трехлетие с 1872 г. Высочайшим повелением 2 мая 1872 г. предоставлено губернским З. собраниям входить с ходатайствами об изменениях в раскладке государственного З. сбора, с целью более уравнительного распределения его, чем некоторые собрания и воспользовались. Законом 10 декабря 1874 г., с прекращением отдельного существовании государственного З. сбора, "особые" присутствия упразднены и заменены губернскими "распорядительными комитетами", на которые возложено также заведование местными, губернскими и частными, З. повинностями в губерниях, где нет земских учреждений. Распорядительный комитет состоит, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, городского головы губернского города, а где есть губернская З. управа ? ее председателя. В случае надобности, в состав комитета назначается министром финансов член от правительства, которому поручается ближайшее заведование делами комитета, лежащее, обыкновенно, на обязанности управляющего казенной палатой. Для содействия губернским комитетам при выполнении расходов по квартирному довольствию войск, найму, постройке, ремонту, отоплению и освещению зданий и по содержанию некоторых дорог и подвод учреждены уездные распорядительные комитеты, под председательством исправника, из члена уездной З. управы, где она есть, и особого чиновника по назначению, когда это признано необходимым, губернатора, с приглашением, при хозяйственных распоряжениях, в городах ? городского головы, а в уездах ? волостного старшины. В Сибири обязанности губернских комитетов возлагаются на губернские советы или заменяющие их учреждения.
С введением Положения о З. учреждениях и Временных правил о З. повинностях стали действовать одновременно две системы управления З. повинностями, прежняя, бюрократическая, со строгой централизацией и еще большим, чем прежде, преобладанием правительственных элементов, и новая ? общественная, построенная на началах децентрализации и самоуправления. Между обеими системами существует значительная разница в отношении пределов власти. При первой в круг ведения местных органов входит составление лишь проектов смет и раскладок, а утверждение их зависит от центральной власти; при второй сметы утверждаются на месте, губернаторами. Положение 1 января 1864 г. обязывало губернатора, при рассмотрении смет и раскладок, удостоверяться в том, не вошли ли в смету расходы, несогласные с установленными в законах правилами; внесены ли в сметы все потребности, обязательные для земства по закону; не допущено ли обложение источников, изъятых от него по закону, или неуравнительность в обложении казенных и удельных земель, сравнительно с прочими; наконец, покрываются ли доходами и сборами обязательные для земства расходы. Новое Положение 12 июня 1890 г. ставит пределы правительственного надзора несколько шире, но и оно предоставляет губернатору возражать против смет и раскладок только в тех случаях, когда он усмотрит в них несогласие с законом или несоответствие общим государственным пользам и нуждам, или, наконец, явное нарушение интересов местного населения. От З. учреждений, далее, зависит отпускать, по сметам, средства на удовлетворение потребностей "необязательных", т. е. не предусмотренных Уставом о З. повинностях, тогда как в местностях, где З. учреждений нет, для этого требуется законодательное утверждение. Самый срок, на который установляются сметы, дает З. учреждениям возможность быстрее удовлетворять вновь возникающие потребности: они утверждают сметы на один год, а не на три, как в губерниях не-З. Существенным отличием нового устройства служит также отделение уездного хозяйства от губернского и предоставление уезду значения самостоятельной хозяйственной единицы, с учреждением в нем самостоятельных органов управления. Распределение повинностей на губернские и уездные зависит от губернского собрания, с утверждения правительственной власти. Весьма значительно расширена власть заведующих З. повинностями местных учреждений в отношении распоряжения натуральными повинностями. Начиная с указа 18 февраля 18 0 8 г., законодательство настаивало на том, чтобы переложение этих повинностей на денежный сбор совершалось не иначе, как по желанию самих обществ, их отправляющих, и ставило осуществление его в зависимость от законодательного Утверждения; напротив того, по Врем. правилам, переложение натуральных повинностей на деньги допускается по постановлениям З. собрания, уездного или губернского, смотря по тому, принадлежит ли перелагаемая повинность к уездным или губернским. Переложение губернских натуральных повинностей обусловлено, кроме согласия губернского собрания, еще согласием более половины уездных собраний губернии. Положением 1890 г. постановления З. собраний по этому предмету подчинены утверждению министра внутренних дел. Что касается обращения вновь в натуральные таких повинностей, которые уже переложены, по постановлениям З. собраний, на денежный сбор, то такая мера разрешается в законодательном порядке, по ходатайству подлежащих земских собраний (для повинностей губернских и в этом случае требуется одобрение большинства уездных собраний). Ввиду того, что этот новый порядок введен в большей части империи, государственный совет, при рассмотрении смет З. повинностей на трехлетие с 1884 г., признал своевременным и полезным принять меры к упрощению существующего в губерниях без З. учреждений порядка рассмотрения З. смет. В Области Войска Донского, по закону 1 июля 1875 г., были введены З. учреждения, но законом 24 марта 1882 г. упразднены, а для заведования З. повинностями образованы областной и окружные распорядительные комитеты. В Закавказье заведование З. повинностями возложено на совет главноначальствующего. Сметы и раскладки по З. повинностям, вместе с заключением главноначальствующего, препровождаются к министру финансов для внесения на рассмотрение государственного совета (прежде сметы утверждались наместником и сообщались кавказскому комитету лишь для сведения). В губ. Лифляндской и Эстляндской существует особый порядок рассмотрения проектов смет и раскладок дополнительных сборов на содержание мировых судебных учреждений.
III. Земские расходы. С тех пор, как началось правильное составление смет денежных З. повинностей, т. е. с первой четверти текущего столетия, расходы, падающие на счет земских сборов, не переставали увеличиваться, и с 1814 по 1890 г., в течение 76 лет, с 4401684 р. возросли до 55896700 р. [По сметам на 1890 г. по 34 земск. губ. ? 47047002 р., по 14 губ. Европ. России ? 7524967 р. и по Сибири ? 1324731 р.], т. е. увеличились в 12,5 раз, хотя значительная часть потребностей, удовлетворявшихся в 1814 г. из З. сборов, с тех пор перенесена на общие средства казны. Возрастание З. бюджета происходило в таком порядке:
Трехлетия По сметам Из особ. сборов Всего 1829/31 4155347 р. ? р. 4155347 р. 1832/34 4490655 " 2166608 " 6657263 " 1835/37 5361342 " 2330680 " 7692022 " 1838/40 5355676 " 2463232 " 7818908 " в 1844 7926648 " 3030390 " 10957038 " " 1847 10155716 " 4109114 " 14264830 "
В период времени с 1829 по 1847 г. общая сумма расходов земства увеличилась почти в 3 1 / 2 раза. Произошло это частью вследствие роста расходов на потребности, удовлетворявшиеся из З. сборов, частью вследствие отнесения к этой сфере новых потребностей. Состав смет двух крайних из вышеприведенных годов, 1829 и 1847, был следующий:
Повинности: 1829 1847 увелич. на Почтовая 2194095 р. 4115312 р. 87,5% Дорожная 173972 " 1576908 " 804,1% Ссыльно-этапн. 134727 " 574130 " 326,1% Воинская 1054904 " 1738388 " 64,7% Сод. З. полиции. 325166 " 2560191 " 687,3% " губ. управл. и тюрем 173078 " 1805177 " 365,2% Друг. предметы. 99405 " 605163 " 509,7% 4155347 р. 12975269 р. 212,2% Сод. арест. рот. - 266930 р. Вспом. капитал - 1022631 р. 4155347 р. 14264830 р. 243,2%
После введения Устава 1851 г. сумма земских расходов опять увеличилась (против 1847 г. ? на 31,6%); затем, начиная с трехлетия 1853-55 г., повинности разделены на государственные и местные и к первым отнесены почти 3 / 4 бюджетов. За время своего существования, с 1853 по 1875 г., государственные повинности увеличились на 76%, или, средним числом, на 3,4% в год. Наиболее значительный прирост приходится на время 1853-65 г., составляя 83,5%, а затем сумма расходов, за исключением трехлетия 1872-74 г., понижалась. Общая сумма этих повинностей, по 48 губ. и Сибири, определялась, по сметам, в тысячах руб.:
1853-56 *) 13406,3 = 100 1857-59 15537,0 = 115,8 1860-64 20317,2 = 150,0 1865-68 24598,7 = 183,4 1869-71 22253,7 = 165,9 1872-74 25275,2 = 188,6 1875-77 23466,8 = 176,0
*) Сметы трехлетия с 1853 г. продолжены на 1856 г., трехлетия с 1860 г. ? на 1863 и 1864 г., а трехлетия с 1865 г. ? на 1868 г.
Повинности губернские, исчисленные, при отделении от государственных, в 5060530 р., в 1857-59 г. увеличились на 1,8% (5131586 р.), а в 1860-62 г. ? уменьшились на 7,9% (4785936 руб.). По смете, действовавшей в эпоху введения земских учреждений, общая сумма губернских повинностей по 30 губ., на которые распространено было Положение 1 января 1864 г., была исчислена в 3123839 р. Из этой суммы перечислено в смету государственных повинностей 930981 р. и передано земству 2192858 р., что, вместе с расходами по содержанию мировых крестьянских учреждений, до тех пор причислявшихся к повинностям частным, в сумме 2993444 р., составило общую сумму земских расходов ? 51863 0 2 р. По губерниям расходы колебались между 57 т. (в Вятской) и 278 т. (в Херсонской). С вступлением в жизнь земских учреждений началось быстрое возрастание расходов: уже в 1868 г., по тем же 30 губ., они составляли 14569567 р., т. е. увеличились на 180%. В некоторых губерниях это увеличение не превышало 29-31% (Смоленская и Херсонская), а в других составило 420% (Московская), 436% (Самарская) и даже 1262% (Вятская). Одной из причин такого увеличения было возложение на земство новых повинностей, вызванное образованием новых учреждений. Так в 1868 г. около 1 / 7 расходов (13,2%) шло на содержание мировых судебных учреждений и арестных домов. Введение нового земского управления ? губернских и уездных земских управ ? тоже потребовало расходов, составивших, вместе с ассигновкой на непредвиденные надобности, 19,2% сметы. Другою причиной роста было в широких размерах совершенное многими земствами переложение на деньги натуральных повинностей: в течение двух лет ? 1867 и 1869 г. ? по 25 губерниям обращено этих повинностей на 1905290 р., т. е. на сумму, почти равную итогу губернских повинностей, переданных земству 30 губерний. Наконец, с самого начала своей деятельности, З. учреждения стали отпускать более или менее крупные средства на потребности "не обязательные", а именно на народное образование, медицинскую часть и т. д. Уже в 1867 г. по 22 губ. было ассигновано на общественное призрение и врачебную часть 667728 руб., а на народное образование, в 1868 г., по 200 уездам ? 528545. р. Из свода смет на 1868 г. (первого, относящегося до всех 30 губ.) оказывается, что предметы расходов распределялись так: содержание и помещение местного гражданского управления ? 4,6%, судебные мировые учреждения ? 13,2%, мировые крестьянские ? 14,9%, содержание З. управления и непредвиденные надобности ? 19,2%, подводная повинн. ? 17%, дорожная ? 13,1%, квартирная ? 0,8%, медицинская часть ? 8,3%, народное образование ? 5,1%, уплата долгов ? 2,9%, прочие предметы ? 0,9%.
Изменение размеров З. смет представляется возможным проследить, на основании изданных министерством внутренних дел сводов, за время с 1871 по 1890 г. и притом только по 32 губерниям из 34 (в Уфимской З. учреждения введены только в 1875 г., по Самарской ? нет сведений за 1871-1883 гг.). Для сравнения с сметами губерний, где не введены З. учреждения, расположим данные о расходах по трехлетиям, принимая для каждого средний годовой размер ассигнований. В течение семи трехлетий по сметам было предположено расходов.
Трехлетия
32 губ. с З.учрежд.
14 неземск. губ. Евр. Poccии
Сибирь
Всего 1872-74
24221455
3824814
546017
28592286 1875-77
28957682
4243807
567854
33769343 1878-80
33125073
4665010
605661
38395744 1881-83
37564719
4759489
694928
43019136 1884-86
40364782
5414780
838485
46618047 1887-89
42343734
6629707
1363852
50337293 1890 г.
44122875
7524968
1324731
52972574
В течение рассматриваемого периода З. расходы увеличились на 85,6%. Если сравнить увеличение их с ростом государственного бюджета за тот же период, то окажется, что возрастание З. расходов произошло почти в том же размере, как и расходов государственных, которые с 497,2 млн. в 1872 г. возросли до 907,3 млн. в 1890 г., т. е. на 82,4%. Вследствие этого и процентное отношение З. бюджета к государственному осталось почти без изменения: в 1872 г. З. расходы составляли 5,7% государственных, а в 1890 г. ? 5,8%. В губерниях, где не введены З. учреждения, расходы увеличились в большем размере (на 102,2%: в 14 губ. на 96,7%, в Сибири ? на 142,6%), нежели в губерниях с З. учреждениями (на 82,1%). И ход возрастания в обеих группах губерний был не одинаков: в З. губ. наибольшая доля его приходится на первую половину периода (с 1872 по 1881 г. расходы увеличились на 55,1%, а с 1881 по 1890 г. ? на 17,4%), тогда как в прочих, наоборот, самый крупный прирост падает на вторую (в первой половине он составлял 24,8%, во второй ? 62%; особенно значительна эта разница в Сибири: 27,2% в первой половине и 92% во второй). Объясняется это тем, что некоторые из обстоятельств, вызвавших увеличение расходов в З. губерниях, наступили в неземских гораздо позже. Так, только с 1887 г. (закон 28 апреля) отнесено здесь на З. средства покрытие дефицита по содержанию заведений приказов общественного призрения (до тех пор покрывавшегося пособием от казны), потребовавшее на первый раз ассигновки в 479000 р., тогда как в З. губерниях этот расход лежит на земстве с конца 60-х годов. С другой стороны, к половине 80-х годов организационная, так сказать, деятельность З. учреждений почти закончилась; в большинстве губерний успело выработаться устройство различных отраслей хозяйства и основные затраты были сделаны, так что впоследствии увеличение расходов вызывалось лишь естественным развитием дела; наоборот, в губерниях без З. учреждений с этого именно времени, т. е. с половины 80-х годов, начались усиленные заботы о более широкой постановке таких частей, как сельсковрачебная и ветеринарная. По 14 губерниям, напр., в 1881-1883 гг. было ассигновано на этот предмет 322 тыс. руб., в 1884-86 ? уже 559,9 тыс., а в 1890-3 гг. ? 1761,8 тыс. В этот же период возложено на каждую из неземск. губ. по 10000 р. в год, на содержание начальных училищ (церковно-приходских), тогда как в З. губерниях на начальные школы издавна уже делались довольно щедрые ассигнования (уже в 1872 г. по 32 губерниям было ассигновано 1969,7 тыс., или 8,6% всего бюджета).
Возрастание местных расходов замечается и в других государствах. Так, провинциальные расходы увеличились:
в Австрии 1875-85 гг. с 21876,7 тыс. гульд. до 34060,5 тыс. гульд. во Франции 1877-87 гг. с 214589,8 тыс. фр. до 273030,2 тыс. фр. в Бельгии 1860-70 гг. с 4710,7 тыс. фр. до 7614,4 тыс. фр. 1870-87 гг. с 7614,4 тыс. фр. до 10985,3 тыс. фр. в Италии 1875-86 гг. с 80214,2 тыс. фр. до 97417,1 тыс. фр.
Если сравнить средний годовой прирост по нашим З. расходам с таким же по провинциальным расходам приведенных государств, то окажется, что он равнялся:
в России всего
4,75% в 32 З. губерниях
4,05% в 14 незем. губ.
5,37% в Сибири
7,81% Иностранные государства в Австрии
5,59% в Бельгии 1-й период
6,16% в Бельгии 2-й период
2,6% во Франции
2,7% в Италии
1,9%
З. расходы, исчисленные, по сметам на 1890 г., по 48 губ. Европейской России [Сюда не входят губернии Лифляндская и Эстляндская и Область Войска Донского.] в 54577,3 тыс. р. и по Сибири в 1324,7 тыс., составляли на душу населения (принимая, по данным 1886 г., 82773 тыс. в Евр. России и 4313,8 тыс. в Сибири) 64,2 к., а именно: в 34 губ. с З. учрежд. ? 75,3 к., в 14 губ. без З. учрежд. ? 37,1 к., в Сибири ? 30,7 к. Таким образом, по отношению к населению, в З. губерниях расход вдвое выше, нежели в прочих.
По сметам З. губерний расходы разделяются на обязательные и необязательные. В 1890 г. первые составляли 39,4% общей суммы, в прежнее же время они играли более значительную роль. По пятилетиям, с 1871 г., постепенное понижение процента этих расходов весьма заметно. Они составляли:
в 1871-75 гг.
51,4% в 1876-80 гг.
44,8% в 1881-85 гг.
41,3% в 1886-90 гг.
39,6%
З. сметы разделяются на губернские и уездные. Распределение повинностей между теми и другими зависит от губернских собраний; затем в отношении удовлетворения уездных потребностей уездные З. учреждения пользуются такими же правами, как и губернские ? в отношении к потребностям целых губерний. Установить общие начала, которыми руководствовались губернские собрания при распределении повинностей, весьма трудно, ввиду чрезвычайного разнообразия принятых оснований: повинности, в одних губерниях признанные губернскими, в других отнесены к уездным, в третьих, наконец, отправляются и губернскими, и уездными средствами. По сметам 30 губерний на 1868 г. губернские расходы (3312 т. руб.) составляли немного более 1 / 5 всей суммы (22,7%), причем в содержании мировых судебных учреждений губернские бюджеты не принимали никакого участия, в расходах на содержание местного гражданского управления на губ. зем. упадало немного более 1 / 2 , в содержании учреждений по крестьянским делам ? около 1 / 3 . Перевес губернских ассигнований над уездными замечался в статье на дорожную повинность. За последующее время, по 1886 г., не было издано официальных сведений о распределении расходов на губернские и уездные; только с этого года такое распределение приводится в сводах, издаваемых хозяйственным департаментом мин. внут. дел. В 1890 г., по 32 губерниям (по двум нет сведений), губернские расходы относились к уездным, как 1:3 (11131,3 т. против 33848,5 т.). Распределение расходов по предметам потребностей выражается, по сметам на 1890 г., в следующих цифрах (в тысячах руб.):
ПРЕДМЕТЫ РАСХОДОВ
34 губ. с земск. учр.
Губернии без земск учр.
Всего
%
14 губ. Евр. Р.
Сибирь Местное гражд. упр.
1609,9
349,0
274,6
2233,5
4,0 Учрежд. по крест. дел.
1408,2
820,3
106,3
2334,8
4,1 " " миров. суд.
4624,4
1879,5
-
6503,9
11,6 З. управление
3981,3
189,2
25,6
4196,1
7,5 Повинн. дорожная
3270,9
342,9
98,0
3711,8
6,7 " подв., пост., этапная
4585,0
358,3
368,4
5311,7
9,5 Народное здравие и общ. призр.
13035,5
1761,8
322,6
15119,9
27,1 " образование.
7226,3
232,6
52,0
7510,6
13,4 Прочие расходы
6190,7
1327,6
15,3
7533,6
13,5 Непредвиденные надобности
1114,8
264,0
62,0
1440,8
2,6 Итого
47047,0
7524,9
1324,8
55896,7
100
Самым крупным оказывается расход на медицинскую часть и общественное призрение, составляющий более 1 / 4 всего З. бюджета (в З. губ. ? 27,7%, в 14 неземских ? 23,5%, в Сибири ? 24,3%). За ним следуют расходы на народное образование и "прочие"; на долю тех и других приходится по 13% общей суммы. К числу "прочих" отнесены существующие только в 9 зап. губерниях расходы на содержание духовенства ? 728713 р. (православного исповедания ? 572956 р. и других христианских исповеданий ? 155756 р.) и на наем помещений для православных церквей и церковных причтов ? 484814 р. Сумма этих расходов ? 1213527 р. составляет 16,1% расходных смет всех 14 не-З. губ. и 19,3% расходов 9 зап. губерний (6261589 р.). К тому же отделу принадлежат расходы на содержание урядников по губерниям Сев.-Зап. края ? 71640 р. Расходы на народное образование в З. губ. гораздо крупнее, нежели в неземских: в первых они составляют 15,3% общей суммы, во вторых ? лишь 3,1%; на душу населения их падает: в З. губерниях ? 11,6 к., в 14 неземских ? 1,1 к., в Сибири ? 1,2 к. Роль З. ассигнований в деле народного образования ярко очерчивается следующими цифрами, извлеченными комиссией о З. обложении из отчетов попечителей учебных округов. В 1887 г. на содержание 16845 сельских и городских народных училищ, кроме церковно-приходских, расходовалось 11799,2 т. р. и из этой суммы 4919 т. отпущены земством. Таким образом, участие З. учреждений выразилось в 42% общей суммы расхода, а по некоторым губерниям и в гораздо большем размере: в Вологодской и Черниговской ? 61%, в Олонецкой ? 67%, в Вятской и Пермской ? 79%. По повинностям дорожной, подводной и постойной в З. губ. расходуется большая часть бюджета (дорожн. ? 6,9%, подводн. и постойн. ? 9,8%), нежели в неземских, главным образом вследствие переложения в них значительной части натуральных повинностей на деньги. По сведениям 1885 и 1887 гг., из 360 уездов в 229 была переложена повинность поставки подвод для разъездов должностных лиц, в 238 ? дорожная. В некоторых уездах, при сохранении натуральных повинностей, земство вознаграждает деньгами за выставленные подводы (в 29 уездах) и за исполненные работы. На З. управление, на высокую стоимость которого было часто указываемо, назначено, по рассматриваемым сметам, всего 8,5% бюджета. В среднем выводе, на губернию, оно составит 125915 р. Если сравнить эту цифру с средней стоимостью содержания З. управления в первые два трехлетия ["Сборник распоряжений по земским делам" (т. IV, прилож. III) ], из которых в первое она составляла 73705 р. (1990 т. р. по 27 губ.), а второе ? 92958 р. (1859 т. р. на 20 губ.), то окажется, что с 1865-67 г. по 1885 г., т. е. в 20 лет она увеличилась на 70,8%. По 20 губерниям, по которым имеются сведения за оба первые трехлетия, расходы по содержанию З. управления составляли:
В 1-е трехлетие
1540622 р. Во 2-е трехлетие
1859163 р. В 1885 г.
2540798 р.
Стало быть увеличение во второе трехлетие против первого равнялось 20,6%, а в 1885 г., против второго трехлетия ? 36,6%. По сведениям за 1885 г., стоимость содержания губернских управ, с разными при них техническими учреждениями, составляла в 12 губерниях от 11700 до 25500 р., в 17 ? от 27400 до 41600 и только в четырех ? двух столичных, Полтавской и Харьковской ? превышала 45 тыс. Содержание уездных управ колебалось между 5424 и 17400 р.: в 11 губерниях оно не превышало 7 т. р., в 11 составляло 7100-9000 р., в 9 губерниях от 9100-11700 р. и только в трех превышало эту последнюю сумму, достигая в одной из них ? Херсонской ? 18069 руб. Содержание председателей губернских управ не превышало 4 тыс. р., а членов ? 3 тыс., за исключением одной Полтавской, где председатель получал 6 т. Оклады председателей уездных управ колебались между 600 р. (в Вологодской губ.) и 3500 р. (в Пермской), а членов ? между 350 и 2500 р. В губерниях без З. учреждений особого З. управления нет, и суммы, отнесенные в нашей классификации к расходам на З. управление, отпускаются в распоряжение правительственных учреждений, заведующих различными отраслями З. хозяйства ? казенным палатам и казначействам, комиссиям народного продовольствия и др.
Подробное рассмотрение З. расходных смет привело учрежденную в конце 80-х гг. при мин-стве финансов комиссию о З. обложении к следующим выводам: 1) в большей части губерний установилась довольно однообразная оценка подлежащих удовлетворению местных потребностей, что выражается в мало колеблющейся по большинству губерний величине расходов по отдельным предметам; 2) уклонения от среднего размера, замечаемые в некоторых губерниях и уездах не только по необязательным, но и по обязательным расходам, объясняются нередко местными особенностями хозяйственной и общественной жизни отдельных уездов и губ., значительным развитием торговли и промышленности, особенной дороговизной жизни и т. п.; 3) едва ли можно признать влияющей на высоту З. обложения ту часть расходов, которая производится некоторыми земствами, по-видимому, в большем размере, нежели безусловно необходимо по тем требованиям, которые предъявляются законом к З. учреждениям, как представителям местного хозяйства; 4) если бы признано было возможным сколько-нибудь значительно сократить З. расходы в некоторых губерниях, понизив вместе с тем настоящий уровень местного З. хозяйства, еще очень невысокий, ? то это уменьшение З. платежей было бы весьма кратковременно, ввиду неизбежного роста З. потребностей, нередко опережающего развитие местного благосостояния.
По Закавказскому краю, по смете на трехлетие с 1890-93 гг., было ассигновано, в тысячах руб.:
Государств.
Губернск.
Всего Почтов. пов.
811,4
-
811,4 Дорожная
58,6
580,1
638,7 Помещ. гражд. упр.
-
13,5
13,5 Содерж. " "
694,9
170,7
865,6 Этапная пов.
7,5
60,7
68,2 Воинская пов.
193,6
2,1
195,7 Хозяйств. и мед.-полицейская
-
163,1
163,1 Воинское управл.
-
0,8
0,8 Сод. миров. суд. уст.
-
25,2
25,2 Расходы, устав. не предусмотр.
213,4
123,4
336,8 Уплата долгов
44,7
0,5
45,2 Запасная сумма
60,7
34,2
94,9
2084,8
1174,3
3259,1
Пo росписи на 1894-96 гг. на губернские повинности назначено 3279,8 тыс., в том числе 1798,3 тыс. на пособие государственному казначейству в возмещение принимаемых на счет казны расходов, удовлетворявшихся до тех пор из государственного З. сбора. За вычетом этой суммы, губернские повинности края составляют 1481 тыс. р., более предыдущей сметы на 26,2%.
IV. З. доходы и сборы. Для удовлетворения своих потребностей земство пользуется теми же источниками, как и государство, а именно: а) доходами хозяйственными и б) налогами, или, по терминологии нашего законодательства, сборами. К первым принадлежат: 1) доходы с имуществ земства ? недвижимых и капиталов; 2) пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: сбор за проезд по З. дорогам и мостам, плата за лечение и учение в З. заведениях, пошлины судебные и сбор за бумагу по делам в миров. суд. учрежд., сбор с частных поверенных; 3) доходы промышленные: почтовая регалия (З. почта), продажа игральных карт и т. д.; 4) штрафы (налагаемые судом) и пени за несвоевременную уплату З. сборов. Сверх того в пользу земства поступают пособия (казны, общества и частных лиц), преимущественно на определенное назначение (содержание учебных и лечебных заведений, постройка и ремонт дорог и т. д.). По правилам составления смет, изложенным в Уставе земских повинностей 1851 г., из суммы, окончательно предположенной по смете на губернские повинности нового трехлетия, подлежали вычету остатки от сумм З. сбора и некоторые другие поступления, следующие к зачету, а остальная затем сумма предназначалась к сбору. Это правило сохраняет силу и в настоящее время. По правил. о составл., утв. и исполн. З. смет и расклад. 1890 г., на покрытие исчисленных по смете расходов обращаются: не имеющая определенного назначения наличность З. сумм, свободная к концу сметного периода, предшествующего рассмотрению сметы; не пополненные до составления новой сметы недоимки, признаваемые благонадежными к поступлению в предстоящем сметном году; все ожидаемые в том году неокладные поступления, напр. проценты с земских капиталов (за исключением страхового, продовольственного и других, имеющих специальное назначение), судебный сбор, плата за лечение, сбор за пользование переправами, шоссейный сбор и т. п. Включение в смету доходов таких поступлений служит причиной более или менее значительной разницы между суммами З. расходов и сборов. За десятилетие 1881-1890 гг. эта разница выражается в следующих цифрах (в тысячах р.):
Расходы
Сборы
Разница 1881
37998,2
32835,9
5162,3 1882
39949,5
35803,7
4145,8 1883
41293,7
36419,6
4874,1 1884
42131,5
37627,7
4503,8 1885
43248,1
38407,7
4840,4 1886
43609,7
38165,1
5444,7 1887
44131,8
37275,4
6856,4 1888
44603,5
37441,5
7162,0 1889
45920,8
38754,2
7166,6 1890
47047,0
40497,2
6549,8
В приведенной разнице между суммами расходов и сборов и выражается размер "неокладных" поступлений [В предисловии к первому изданному им Своду земских смет, хозяйственный дпт. министерства внутренних дел объяснил, что из несоответствия количества сборов с цифрой расходов "не следует делать вывода о неимении у земских учреждений средств на покрытие сметных расходов", так как в их распоряжении имеются другие, кроме сборов, источники доходов. Несмотря на такое категорическое заявление, некоторые органы печати, в половине 80-х гг., делали именно тот вывод, против которого предостерегал департамент, и пользовались им, как доказательством беспорядка в З. хозяйстве, при тогдашнем строе З. управления.]. Сведения о размере таких доходов по всем губерниям опубликованы дпт. окладных сборов. По его данным, по сметам на 1885 г. было исчислено доходов (в тысячах р.):
34 губ. зем.
1 4 г. незем.
Сибирь Всего доходов
43179,7
5552,5
833,9 В том числе: Остатков
2687,3
501,5
35,3 Разных доходов
2216,0
368,8
21,3
Таким образом, все источники, кроме сборов, составляли: в З. губ. 11,4%, в неземских ? 15,7%, в Сибири ? 6,8%. Собственно доходы (за исключением остатков) играли весьма незначительную роль, составляя лишь 5,1, 6,6 и 2,5% сметы. Пo источникам эти доходы распределялись так:
Губ. зем.
Незем.
Сибирь С недвиж. имущ. и капиталов
384,8
8,3
- С учрежд. и предприятий
680,1
-
- Судебных сборов
328,3
107,8
- Штрафов и пеней
209,6
-
- Разн., возвратн, и переход.
265,8
216,5
-
Более новые ? за 1887 г. ? сведения о неокладных доходах, по одним земским губерн., собраны комиссией о земском обложении. По ее данным, в 34 губ. (кроме 19 уездов), при общей сумме доходов в 44386 тыс. р. (10372 т. губернских и 34014 тыс. уездных), хозяйственные доходы составляли (в тыс. р.):
Губерн.
%
уездн.
%
Всего
% Проценты с капиталов
956,5
43,1
259,0
10,1
1215,5
25,3 С недвижимого имущества.
31,1
1,4
55,4
2,5
86,5
1,8 С промышленных предприятий *)
47,1
2,1
30,2
1,1
77,3
1,6 Почтовые (зем. почт., и содерж. каз. ст.)
129,4
5,8
49,5
1,9
178,9
3,7 Шоссейные и мостовые
156,8
7,1
15,4
0,6
172,2
3,6 Плата за лечение, врач. сов., лекар.
638,0
28,8
676,8
26,2
1314,8
27,4 " " учение
34,7
1,6
15,6
0,7
50,3
1,1 Судебные пошл. и сбор с частн. повер.
-
-
543,2
21,0
543,2
11,3 Пособия гор., сельск. общ. и част. лиц
6,3
0,2
191,4
7,4
197,7
4,1 Пени
71,5
3,2
459,1
17,8
530,6
11,1 Разные
86,0
3,9
107,4
4,2
193,4
4,0 Штрафные на устр. мест заключения
59,9
2,7
177,9
6,5
237,8
5,0
2217,3
100
2580,9
100
4798,2
100
*) Следует отметить доходы: с 9 З. типографий ? 43 т. р. (валовой?), с подписчиков на З. журналы 3 т. рублей, с З. библиотеки ? 600 р., из прибылей общества взаимного кредита ? 100 р., с железной дороги (Обоянской) ? 17,1 т. р.
Что касается губерний не-З., то в них, по сметам на 1890-92 г., из общей суммы 6876 т. р., было исчислено доходов: с недвижимого имущества 0,7 т. р., шоссейного сбора 29 т. р., пособия от казны (по Архангельской губ.) ? 31 т. р., штрафных сумм (на содержание мест заключений) ? 31,4 т. р., судебных сборов и сбора с частных поверенных ? 339,3 т. р., всего 431,4 т. р.
Земские сборы с предметов обложения составляют главный источник дохода для удовлетворения З. потребностей. По Уставу 1851 г., обложению этими сборами подлежали торговые и промышленные свидетельства, земли и податные лица. Обложение двух первых источников было ограничено установленными в законе нормами. Торговые свидетельства облагались в размере 10% с суммы, взимаемой в казну в виде пошлины, при чем процентным отношением определялось лишь вообще количество сбора с губернии, которое затем распределялось по городам, сообразно состоянию их и разделению на разряды ? избыточные, средние и мало достаточные, ? с повышением или понижением процента. Сбор с земель был определен в заранее установленных подесятинных цифрах, без всякого, большей частью, отношения к доходности земли. Остальная часть денежного сбора, не покрываемая сборами с торговых свидетельств и земель, распределялась подушно, при чем комитетом о З. повинностях раскладка делалась между сословиями, т. е. крестьянами государственными, удельными и помещичьими, дальнейшая же раскладка предоставлялась подлежащим начальствам и дворянству. Благодаря ограничению размера обложения двух источников ? торговых свидетельств и земли, возрастание земских потребностей падало почти всей своей тяжестью на податные сословия. Подушный сбор в 1829-33 гг. составлял 17 коп. с души, а в 1860-62 гг. ? 87 1 / 2 коп., с прибавлением же поземельного сбора (7 коп.) ? 94 1 / 2 коп. с души. По сметам губернских повинностей, действовавшим после введения Устава 1851 г., сборы, по предметам обложения, распределялись так:
1853-56 г.
1857-59 г.
1860- 62 г. С торгующ. сосл.
344962
363661
389178 С земель
1748806
1818897
1878522 С душ
2958777
2319480
1965473
5052545
4502038
4233173
В рассматриваемый период более или менее значительно, на 7,3%, увеличился только поземельный сбор; сбор подушный уменьшился и в общей сумме, на 33,5%, и в размере оклада ? с 15 до 11 1 / 2 к. на душу. Однако, это облегчение в значительной степени парализовалось усилением сбора на государственные повинности, который в 1853 г. составлял 57 к. на душу, а в 1860 г. ? уже 76 к., так что, в общем, подушный оклад не понизился, а напротив, увеличился более чем на 1 / 4 (на 26,8%). В сборе на государственные З. повинности, в трехлетие 1853-56 гг., подушным сбором покрывалось 13,8 млн. руб. из 14,4 млн. На трехлетие с 1872 г. к сбору на государственные повинности, до тех пор почти исключительно взимавшемуся с крестьян и мещан по душевой раскладке, в первый раз привлечены (законом 1 июня 1870 г.) удобные земли, "с целью более уравнительного между всеми сословиями распределения отбывания З. повинности". Всего было привлечено к сбору, в 47 губ. и Бессарабской области, 210 млн. дес. земли, из коих 116 млн. крестьянских, 63,7 млн. помещичьих, 24,6 млн. не принадлежащих к населенным имениям земель частных владельцев разных сословий и 5,5 млн. дес. удельных. Казенные земли к обложению не привлечены, так как обложение их "составляло бы, в сущности, налог на казенные имущества в пользу казны же". По предметам обложения государственный сбор, за все время его существования распределялся так (в тысяч. руб.):
Трехлетия
С торговли
С души
Средн., на душу
С земель
Всего 1853-6
515,2
13876,9
57 к.
-
14392,1 1857-9
545,5
14886,5
61 к.
-
15432,0 1860-4
587,6
18793,6
76 к.
-
19381,2 1865-8
750,8
23979,0
98 к.
-
24729,8 1869-71
711,8
19153,7
78 к.
-
19865,5 1872-4
704,4
13971,3
54 к.
8086,9
22762,6 1875-7
808,7
13030,1
50 к.
7456,9
21295,7
Временные правила 1 января 1864 г. произвели в законодательстве о З. обложении коренные изменения. Они, во-первых, освободили от обложения на местные нужды тот источник, на который в прежнее время падала значительная часть З. сбора ? податные души; во-вторых, ими расширен круг предметов обложения, и наконец, в самые способы раскладки введен новый принцип. По первоначальной редакции Правил, предметами обложения признаются "земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения и вообще недвижимые имущества в уездах и городах, а также свидетельства на право торговли". Земли, казенные, удельные и принадлежащие различным учреждениям и обществам, облагаются на тех же основаниях, как и земли частных владельцев. Общим основанием размера обложения служат ценность и доходность облагаемых имуществ. Применение на практике нового закона, ввиду недостаточной определенности его, вызвало целый ряд недоразумений. Наиболее затруднений представил вопрос об обложении торговых и промышленных заведений и свидетельств на право торговли. Некоторые земства приняли торговые свидетельства за показатель обращающегося в предприятии капитала и, капитализируя их из известного процента, определяли ценность и доходность предприятий, которую и облагали в одинаковом размере с недвижимыми имуществами. Так, черниговское губ. земство приняло плату за гильдейские свидетельства за 1 / 10 представляемого ими дохода; московское губернское земство выработало ряд цифр, выражающих нормальную доходность торговых заведений по местностям и родам билетов, для обложения в размере, принятом для других имуществ, и т. д. Такие способы оценки, имевшие последствием сравнительно высокое обложение торговых заведений, вызвали много жалоб со стороны торговцев, в особенности питейных, вследствие чего, 21 ноября 1866 г., последовало законодательное разъяснение и дополнение Врем. Прав. в том смысле, что при обложении фабричных, заводских и торговых помещений должны быть принимаемы в расчет только ценность и доходность самых помещений, без введения в оценку находящихся в них предметов торга или промысла, а также торговых и промышленных оборотов. Размер сбора с торговых документов и патентов ограничен определенным процентом, 10-25% (впоследствии, с 1884 г., нормы несколько изменены) с цены, платимой в казну. Таким образом, З. учреждениям предоставлены: а) два налога, в раскладке которых они действуют самостоятельно ? поземельный и на строения ? и б) добавочный к казенному налог на торговлю и промышленность, ограниченный определенной нормой. Со стороны З. учреждений много раз возбуждались ходатайства о привлечении торговых и промышленных заведений к обложению по приносимому ими доходу, но эти ходатайства не получили удовлетворения. В 1890 г., в учрежденной при министерстве финансов комиссии о З. обложении, было выработано предположение об установлении обложения торговых и промышленных предприятий по прибылям, но и это предположение не имело дальнейших последствий. С самого начала обложив торговые документы в высшем дозволенном размере, З. учреждения не имели основания изыскивать какие-либо иные приемы обложения торговли и промышленности; напротив, в отношении раскладки налогов поземельного и с строений им пришлось много потрудиться над выработкой способов оценки облагаемых имуществ. Выработанные ими системы отличаются чрезвычайным разнообразием; иногда в соседних уездах одной губернии применяются разные системы, нередко страдающие крупными недостатками. По свидетельству сената, встречались, и даже "нередко", случаи "периодического переложения относительной тягости З. сборов с одних категорий плательщиков или с одних родов имуществ на другие, смотря по случайному преобладанию в З. собраниях гласных от крупных или мелких землевладельцев, горожан или представителей сельских обществ" (Собр. Узак. 1886 г. ¦ 44). Однако, в общем, З. учреждения выполнили свою задачу достаточно успешно, что и признано государственным советом. "Обозрение деятельности З. учреждений в области З. обложения, ? сказано в журнале соединенных департаментов 20 марта и 29 апреля 1893 г., ¦ 221, ? приводит к убеждению, что, несмотря на трудность ведения, почти без всяких законодательных указаний, столь сложного дела, не поставленного вполне удовлетворительно даже в наиболее богатых и просвещенных западно-европейских государствах, земства наши, в общем, достигли результатов, превосходящих законные ожидания". Замечаемые в этой деятельности недостатки ? некоторая неуравнительность обложения, чрезмерное обременение некоторых источников З. доходов, в особенности земли, неправильные оценки и т. п., ? "не представляются неустранимыми и в значительной степени зависят, именно, от скудости указаний закона, касающихся оснований З. обложения". В устранение указанных недостатков изданы 8 июня 18 9 3 г. "Правила оценки недвижимых имуществ для обложения З. сборами". Новый закон, не вдаваясь в подробную регламентацию и ограничиваясь одними общими, основными определениями, ищет обеспечения правильности оценки, главным образом, в способах установления подробных ее оснований. Эту задачу он возлагает на специальные учреждения ? губернские и уездные оценочные комиссии, при значительном участии З. собраний и управ. Учреждение этих органов вызвано желанием поставить дело в условия, при которых ход оценочных работ по возможности менее зависел бы от изменяющегося состава земских учреждений и результаты работ вполне удовлетворяли бы правильному обоснованию разверстки как уездного и губернского З. сборов, так и государственных налогов [См. "Вестник Финансов", 1893 г., ¦ 26; стр. 615.]. Оценочные комиссии составляются, под председательством предводителей дворянства, губернского и уездного, из представителей местного финансового управления и учреждений по крестьянским делам, а также земства и городов. В губернской комиссии число общественных представителей (губернский предводитель дворянства, председатель губ. управы, два члена по выбору губ. земского собрания и городской голова губернского города) равно числу представителей правительственной администрации, в уездных же оно значительно преобладает, равняясь шести (предводитель, председатель управы, два члена от земства и два от города) против двух (податной инспектор и земский начальник или член присутствия по крест. делам). Первоначальные предположения относительно общих оснований оценки по этому предмету составляются уездными управами и рассматриваются уездной комиссией, которая установляет проект оснований, сообщает его на заключение уездного З. собрания, публикует во всеобщее сведение и представляет в губернскую комиссию; эта последняя, согласовав основания оценок по отдельным уездам, передает их на заключение губернского З. собрания, по одобрении которым они утверждаются губернатором. В случае разногласия между губернской комиссией и губернским собранием, или несогласия губернатора, или возражений управляющего казенной палатой, дело разрешается мин. финансов, по соглашению с подлежащими ведомствами. Самое производство оценок отдельных имуществ, согласно утвержденным основаниям, возлагается на уездную З. управу, под общим руководством уездной оценочной комиссии и под наблюдением губернской. В отличие от Врем. Прав. 1864 г., новый закон установляет, что недвижимые имущества оцениваются по средней чистой их доходности, допуская установление последней в определенном отношении к ценности только при невозможности определить ее непосредственно. Земли расцениваются по местностям и угодьям, прочие же имущества подвергаются индивидуальной оценке. Один из предметов З. обложения, которым, впрочем, земские учреждения пользовались мало, освобождается от оценки: это ? сельские строения, за исключением занятых торговыми и промышленными заведениями, или приносящих постоянный доход посредством сдачи в наем.
Правила Устава о З. повинностях подверглись изменениям и в тех губерниях, где не введены земские учреждения. Начиная с 1865 г., подушный сбор не назначался по большинству этих губерний. Законом 5-го февраля 1880 года он упразднен в губ. Архангельской и Астраханской; на трехлетие с 1881 г. он сохранился только в Сибири, составляя, в среднем, на душу: в З. Сибири ? около 11 к. (от 3 до 14 1 / 2 к.) и в В. Сибири ? 1 р. (от 50 к. до 1 р. 38 к.). Размер его с каждым трехлетием уменьшается: на 1881-83 г. его было назначено в год 611266 р., на 1887-90 г. ? 544324 р., на 1891-93 г. ? 350533 р., на 1894-96 г. ? только 176392 р. В этом последнем размере обложение по подушной системе оставлено в Сибири по необходимости, ввиду отсутствия или малого развития земледелия, а также недостатка сведений о количестве и доходности земли в некоторых местностях. На трехлетие с 1893 г. поземельное обложение введено вновь в одном округе Иркутской губ. и четырех Енисейской. Опыт переложения подушных сборов на земли оказался удачным и не только не вызвал неудовольствия со стороны населения и не возбуждал затруднений, но, напротив, способствовал более успешному поступлению сборов, благодаря устранению неуравнительности подушного обложения. Наряду с отменой подушного сбора последовало привлечение к земскому обложению городских недвижимых имуществ и фабричных, заводских, торговых и промышленных помещений. Первые облагаются в размере 25% с казенного налога, с них взимаемого, а последние ? в размере, соответствующем сбору с городских имуществ. Для обложения торговых документов, вместо определенного процента с казенной пошлины, установлены неизменные оклады (для свидет. 1 гильдии ? 26 р., 2 гильдии ? от 9 р. 30 к. до 3 р. 60 к., по местностям). Ограничения в обложении названных источников привели к неравномерному распределению земских сборов между разными предметами; возрастание расходов ложилось исключительно на поземельную собственность; изменялись иногда, в ущерб земскому бюджету, и оклады платежей, причитающихся с фабрик и заводов. Вследствие этого государственный совет, при утверждении раскладок на трехлетие с 1890 г., разрешил отступить от узаконенного способа обложения названных имуществ и установить распределение между ними всей суммы З. расходов, не покрываемых другими источниками, пропорционально окладам предшествовавшего трехлетия. С 1887 г. с гильдейских свидетельств взимается сбор в 15% с казенной цены. Для поверки количества и качества земель и их расценки учреждены в 1888 г. особые уездные комиссии. Вследствие всех указанных изменений, порядок З. обложения в местностях без З. учреждений сблизился с действующим там, где введены эти учреждения.
В 1893 г. в пользу земства установлен новый сбор ? с трактирных заведений вне городских поселений, до тех пор поступавший в казну. Сбор этот, по Положению о трактирном промысле 8 июня 1893 г., поступает в уездный З. сбор, а где не введены З. учр. ? в губернский сбор, и взимается с каждого трактирного заведения, по разрядам местностей, в определенных окладах (60, 30 и 15 р. в год), при чем распределение местностей по разрядам производится уездным З. собр., с утверждения губернатора, а в губ. без З. учреждений ? губернским распорядительным комитетом. От этих же учреждений зависит и освобождение от сбора тех или других заведений из не торгующих крепкими напитками.
Со времени введения З. учреждений, З. сборы, вместе с расходами, постоянно возрастали. Если сравнить их рост по тем же 32 губ. и за те же периоды времени, какие приняты выше для исследования роста З. расходов, то окажется, что по З. раскладкам было назначено сборов (в тысяч. р.):
1872 г.
1890 г.
Увел. на с земель
14719,0
27525,5
87,0% с проч. недв. им.
2213,8
7022,0
212,6% с торг. свидет.
2447,8
3421,2
39,7% всего
19380,6
37968,7
95,8%
Таким образом, в двадцатилетний период сборы почти удвоились. Наибольшее увеличение пришлось на долю городских недвижимых имуществ и прочих строений, сборы с которых более чем утроились, наименьшее ? на долю торговых свидетельств. Сравнение количества обложенной в обе эпохи земли показывает, что увеличение поземельного сбора обусловливалось и увеличением числа десятин, привлеченных к обложению, и увеличением самых окладов. Так, в 1872 году облагалось 192326,9 тыс. дес. земли, и средний оклад на дес. составлял 7,1 коп., а в 1890 г. облагалось 202741,5 тыс. дес., при среднем окладе 13,5 коп., стало быть, количество обложенной земли увеличилось всего на 1 / 20 , а оклад почти удвоился. Увеличение оклада оказалось более значительным для земель, не принадлежащих сельским обществам. По разрядам владельцев обложенные земли и сборы распределялись так (в тысяч.):
1872 г.
1890 г.
колич. дес.
сбор.
окл.
колич. дес.
сбор.
окл. отведенные в надел крестьянам
72683,1
8370,3
11,5
77048,3
15135,8
18,3 принадл. казне, уделу, город., частн. влад.
119643,8
6348,8
5,3
125693,2
12389,7
9,8
Участие крестьянских платежей в местных расходах вообще несколько понизилось: в 1872 г. сборы с крестьянских земель составляли 43,2% общей суммы сборов, а в 1890 г. ? 39,8%. В последнее десятилетие возрастание сборов продолжалось, но в меньшей пропорции: по всем 34 губ. за десятилетие 1881-1890 г. сумма сборов поднялась на 2 3,3% (с 32835,9 т. р. до 40497,2 т. р.). Наиболее увеличились сборы с строений ? на 59,6% (4686 т. ? 7491,1 т. р.), затем поземельные ? на 22% (24076,5-29376 т. р.), при чем среднее обложение десятины по крестьянским землям увеличилось слабее ? на 15,4% (с 15,5 до 17,9 к.), нежели по землям прочих владельцев ? на 18,2% (с 8,2 до 9,7 к.). Сбор с торговых свидетельств остался почти без изменения (3508,1 и 3630,1 т. р.). По 14 губ., где не введены З. учреждения, сумма сборов, с 1875 по 1890 г., увеличилась на 88,8% (с 3403,7 т. р. до 6426,3 т. р.), или, в среднем выводе, на 5,9% в год, т. е. почти в том же размере, как и в З. губерниях за рассмотренное 18-летие (средн. в год 5,3%). Возрастание отдельных сборов произошло в таком порядке (в тыс. р.):
1875 г.
189 0 г.
Увелич. с торгов. свидет.
689,9
1215,7
76,2% с строений
99,2
546,7
451,1% с земель
2733,5
4663,9
70,6%
Особенно сильное возрастание сбора с строений объясняется тем, что в 1875 г. он взимался только в 9 губ., а в 1890 г. ? в 18 (если сравнить сумму сбора только по 9 губ., то окажется, что за 15 лет этот сбор увеличился на 334,4%, с 99,2 до 431 т. р.); точно так же и поземельный сбор в 1875 г. взимался в 12 губ., а в 1890 г. ? во всех 14 (прирост его по первым 12 губ. равняется 61,1%, с 2733,5 до 4 4 05,8 т. р.). Что касается сбора с торговых документов, то в 1875 г. он взимался: с гильдейских ? в 12 губ., а с питейных и прочих ? только в 9; в 1890 же г. все сборы взимались во всех 14 губ. По первоначальным 9 губ. прирост составил только 36,7% (с 689, 9 т. до 933,5 тыс. руб.).
В Сибири, за оба крайние трехлетия периoда, состав З. сборов выражался в следующих цифрах (в тыс. руб.).
1875-77 г.
1890-92 г. с гильдейск. свидетельств
21,9
44,7 с питейных и проч.
-
234,9 с город. недвиж. имущ.
-
56,1 с фабричн. и завод. помещ.
-
52,5 с земель и лесов.
-
529,7 подушный
502,1
350,5
524,0
1268,4
Относительно раскладки сборов с земель в печати неоднократно указывалось, что земли сельских обществ облагаются выше земель частных владельцев. Действительно, в среднем выводе по всем губ. замечается резкое различие между обложением тех и других. Уже в 1869 г., по 28 губ., средний оклад на десятину крестьянской земли равнялся 10,3 к., а прочей ? только 6,5 к.; в 1890 г. соответствующие оклады равнялись 17,9 к. и 9, 7 к. Это явление разъясняется при более детальном рассмотрении З. обложения. Так, по сведениям за 1885 г., опубликованным дпт. окладных сборов, в 34 З. и 14 не-З. губ. поземельные сборы падали на десятину земли разных категорий владельцев в таких размерах (в копейках):
Земск. губ.
Незем. губ. сельских обществ
17,7
7,1 частных владельцев
12,9
6,8 удела
8,0
2,8 городов
19,2
7,7 казны
4,0
0,5
При таком распределении, разница в обложении земель крестьянских и частновладельческих оказывается далеко не столь значительной, как при сравнении первых с прочими землями вообще (по З. губ. 8,9 к.). Далее оказывается, что в 8 губ. З. и 3 не-З. средние оклады тех и других земель совершенно или почти равны между собою; в 3 З. и 2 не-З. губ. владельческие земли обложены выше общественных, и только в остальных губерниях оклады крестьянских земель более или менее значительно превышают оклады владельческих. Все З. губ. этой категории, за исключением одной Симбирской (с окладами 22 и 15 к.), принадлежат к нечерноземным промышленным и лесным. Очевидно здесь влияние некультурных земель, преобладающих в составе частного и казенного землевладения.
Комиссией о З. обложении была сделана попытка определить отношение З. сборов с земель к доходности последних, посредством установления, приблизительно, поземельного дохода. Попытка эта привела к заключению, что в наибольшей группе уездов (в 199) обложение "весьма умеренно", не превышая 10% среднего дохода, в 4 уездах оно достигло "весьма высокого размера" ? свыше 20% и, наконец, в остальных 114 уездах, почти исключительно принадлежащих к нечерноземной промышленной области, оно колеблется между 10 и 20% дохода. Сравнительно с городскими имуществами, торговлей и промышленностью, земля облагается гораздо выше. Высота обложения зависит, главным образом, от развития местных потребностей и от обилия источников обложения: в губерниях с значительными городами и развитыми торговлей и промышленностью обложение земли ниже, нежели в губерниях по преимуществу земледельческих, даже при приблизительно равных расходах. Отсюда некоторая неравномерность в степени обременения разных губерний местными сборами. Это обстоятельство обратило на себя внимание нашего законодательства еще в 30-х годах текущего столетия и вызвало образование особого вспомогательного капитала (см. ниже). Взыскание назначенных по раскладкам З. сборов производится, по окладным листам З. управ, уездной и городской полицией. Устав 1851 г. предоставлял З. сборам, при вносе платежей, преимущество перед казенными: "вносимою от плательщика суммою покрываются сперва все следующие с него З. сборы, по полугодовому их расчету, а потом уже казенные подати и особые взыскания". Впоследствии это правило заменено другим, в силу которого отчисление З. сборов из вносимого платежа производится только в том случае, когда плательщиком не сделано указания относительно назначения взноса, и только в размере 12%. Такое изменение, в связи с тем обстоятельством, что взыскание недоимок в З. сборах производится органами, не зависящими от З. учреждений и с большим усердием относящимися к взысканию казенных платежей, имело последствием весьма значительное и повсеместное накопление недоимок. По сведениям, разработанным центральным статистическим комитетом, к 1884 г. З. недоимка составляла уже более половины окладных назначений. В общем итоге недоимка простирается до 37,9% всех назначений, составляя: менее 1/4 ? в 3 губерниях, от 1/4 до 1/2 ? в 8, от 1/3 до 1/2 ? в 21 губернии, более 1/2 ? в двух. Как в этом году, так и в 1886 и 1887, поступившие доходы, по всем губерниям в сложности, почти покрывали произведенные расходы, но по нескольким последние их превышали. За эти годы:
Поступило дохода
Произведено расхода
Дефицит в 1883
37483,3 тыс.
38650,8 тыс.
10 губерниях (до 20% расхода) 1886
43415,4 тыс.
44411,4 тыс.
9 губерниях (до 42,5% расхода) 1887
44450,0 тыс.
47291,3 тыс.
5 губерниях (до 32,2% расхода)
По отношению собственно к окладу данного года действительное поступление, по разрядам сборов, выразилось в процентах:
1883
1886
1887 С земель крестьянских
64,3
56,1
61,8 С земель владельческих
56,3
52,2
56,1 С земель казны и удела
85,2
82,7
85,2 С земель вообще
67,0
56,5
61,4 С торгов. и пром. завед.
54,4
50,7
52,2 С город. недв. имущ.
58,0
60,4
63,7 С прочих имуществ
-
51,6
48,4
Ввиду такой неисправности в поступлении платежей, З. кассы очень часто оказываются в крайне затруднительном положении, что побуждает З. учреждения прибегать, к кредиту.
Кредит. В хозяйстве местных союзов ? общин и провинций ? зап.-европейских стран кредит играет видную роль. Так, напр., в Бельгии задолженность местных союзов в 1888 г. равнялась 21889 т. фр., почти вдвое превышая годовой бюджет (в 1887 г. сумма расходов равнялась 10985 т. фр.); в Италии долги провинций в 1888 г. составляли 172409 т. лир (в 1873 г. ? 62611 т.), падая на каждого жителя в размере 68,2 лир. И у нас некоторые потребности земства в прежнее время удовлетворялись посредством займов. По Уставу о З. повинностях 1851 г., к числу государственных З. повинностей отнесена уплата займов, как до 13 июля 1851 г. сделанных, так и после того делаемых из государственных кредитных установлений для устройства шоссе на счет земства. Позже право делать займы предоставлено З. учреждениям Положением 1864 г. и подтверждено Положением 1890 г., с той лишь разницей, что по первому утверждение министра внутренних дел требовалось для займов, превышающих двухгодовую сумму З. сбора; а второе подчиняет утверждению все займы, независимо от их размера, за исключением позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих специальное назначение. Из этого последнего источника З. учреждения главным образом и кредитовались. Сведения о задолженности земств не были ни разу собраны и разработаны, но, по данным "З. Ежегодников", можно заключить, что З. учреждения, в особенности уездные, нередко обращались к кредиту, заключая займы, преимущественно краткосрочные, иногда в частных банках и у частных лиц, под залог принадлежащих земству имуществ, и часто на обременительных условиях, с платежом до 12% годовых. Главным источником кредита для уездных земств служат капиталы земств губернских, из которых выдаются им ссуды как для подкрепления касс, так и для выполнения некоторых предприятий ? постройки больничных и школьных зданий и т. п. В Новгородской губ., напр., долги уездных земств губернскому, с 1882 по 1892 гг., колебались между 481 т. р. и 423 т. р. В Воронежской губ. долги уездных земств губернскому, с 1880 по 1889 г., составляли 115,7 т. ? 133,2 т. р. В последнее время З. учреждения часто обращались с ходатайствами о ссудах из сумм казны или об открытии им кредита в государственном банке. До сих пор у нас не существует учреждений для оказания кредита земствам, подобных бельгийскому Cr e dit communal и др.
V. З. капиталы, В распоряжении и заведовании З. учреждений находятся капиталы, частью переданные им от правительства с определенным назначением, частью образовавшиеся из поступлений, установленных для этого законом, частью полученные от частных жертвователей и образованные самими З. учреждениями. К первой группе принадлежат: а) губернские продовольственные капиталы, отчисленные на каждую губернию в размере 48 коп. на ревизскую душу сословий, участвовавших в их образовании (см. Народное продовольствие), с правом делать из них, с особого каждый раз Высочайшего разрешения, позаимствования на существенно необходимые для губернии предметы. По 34 губ. таких капиталов передано, по закону 25 апр. 1866 г., 8526,8 т. р. Для усиления этого капитала З. учреждениям предоставлено учреждать сборы на продовольствие. Кроме губернских, в ведении З. учреждений находятся продовольственные капиталы городских сословий и некоторых разрядов крестьян, а также образовавшиеся от обращения сельских хлебных запасов в деньги. б) Капиталы общественного призрения, как собственные приказов, так и имеющие предназначенное употребление. Первых земству 29 губ. передано 7 млн. р. К капиталам, образуемым из назначенных законом источников, принадлежат: а) капиталы на устройство мест заключения ? из разных штрафов и б) на содержание полицейской и пожарной части в селениях ? из сборов с нотариальных актов по месту их совершения.
Что касается образования новых капиталов, то Положение 1890 г. (Прав. о смет.) предоставляет З. учреждениям вносить в сметы суммы, предназначаемые на образование специальных капиталов для обеспечения или усиления средств на удовлетворение особых потребностей, в пределах ведомства З. учреждений. По сведениям, собранным мин. внутр. дел, в распоряжении З. учреждений, в 1890 г., состояло капиталов (в тыс. руб.): а) продовольственных: губернского 9413,8 т. р., общественных и сословных ? 10485,8 т. р., уездных ? 1524,2 т. р., всего 21423,8 т. р.; б) общественного призрения: на содержание богоугодных заведений ? 9537,5 т. р., на пособие семействам нижних чинов ? 28,5 т. р.; пожертвованных: на богоугодные и благотворительные заведения ? 1450,5 т. р., на пособие бедным и погорельцам ? 212,7 т. р., всего 11229, 2 т. р.; в) на народное образование: 1322,4 т. р. и пожертвованных на училища ? 1279,9 т. р., всего 2602,3 т. р.; г) образованных из особых источников: на устройство мест заключения ? 1672,5 т. р., на полицейскую и пожарную части ? 317,4 т. р.; д) капиталов страховых: страхов. от огня ? 17080,3 т. р., по страхованию скота ? 778,6 т. р.; е) эмеритального и пенсионного ? 1882,5 т. р.; ж) разных назначений (в том числе: на мобилизацию войск и ополчение ? 98,1 т. р., содержание судебных установлений ? 40,1 т. р., истребление вредных животных ? 120 т. р., пожертвование на нужды земства вообще ? 564,3 т. р.) ? 5032,9 т. р.; з) запасного ? 3998 т. р. Общая сумма капиталов ? 66019,3 т. р.
VI. З. вспомогательный капитал учрежден по именному указу сенату 25 июля ? 17 авг. 1834 г. (2-е П. С. З. 7297), для оказания помощи в отправлении земских повинностей тем губерниям, которые обременены ими. Для образования капитала установлен особый сбор, сперва на шесть лет (1835-1841), а потом (указ. 15 июня 1839 г., П. С. З. 12439) ? впредь до окончательного возмещения сделанных в кредитных установлениях займов на построение шоссе. С 1 января 1853 г. сбор этот отменен. Пособия нуждающимся губерниям назначались с Высочайшего утверждения, по рассмотрении дела в государственном совете. На этот же источник было отнесено, в 1840 г., возмещение производимых заимообразно из общих государ. доходов издержек по чрезвычайным сборам войск в какой-либо губернии; в 1841 г. ? возвращение военному министерству издержек на содержание исправительных отделений при внутренних гарнизонных и линейных батальонах. Раскладка вспомогательного сбора производилась на одинаковом с прочими земскими повинностями основании: он взимался с торгующего сословия и с податных сословий подушно. Для уравнительнейшего производства сбора все губернии и области, подлежавшие общей системе земских повинностей, кроме Бессарабии, были разделены, сообразно местным потребностям, на пять разрядов. Два первые (16 губ. и 1 область Европ. России, обл. Кавказская и вся Сибирь) подлежали сбору только с торговых свидетельств и были свободны от подушного; в 5 губерниях III разряда подушный сбор был определен в 5 к. с души, в 3 губ. IV ? в 10 к. и в 17 губ. V разр. ? в 15 к. с души. Сумма подушного вспомогательного сбора была исчислена, при его установлении, в 1449070 руб. 85 к. Оклады сбора несколько раз были повышаемы, происходило и распространение сбора на местности, первоначально от него освобожденные. По сведениям, собранным податной комиссией, размер подлежавшего поступлению сбора составлял:
Трехлетия
С торг. св.
Подушн.
Всего
Средн. подушн. оклад. 1834/35 гг.
106506
549695
656201
5 1 / 2 к. 1835/37, 36/38, 37/39
102602
691196
793798
5 к. 1838/40, 39/41, 40/42 гг.
108881
706163
815044
5 к. 1844 г.
139404
705274
844678
5 к. 1847 г.
274067
1403059
1677126
10 к.
Пособия были оказаны: в первое из указанных трехлетий, 8 губ. и Вост. Сибири ? 119306 р., во второе, 13 губ. и Вост. Сибири ? 369050 р., в третье, 12 губ. и Вост. Сибири ? 321430 р., в 1844 г., 12 губ. и Вост. Сибири ? 571252 р., в 1847 г., тоже ? 654495 р.
По упразднении вспомогательного сбора встречалась иногда необходимость в оказании некоторым губерниям пособий на отправление З. повинностей. Пособия эти в последнее время выдавались из средств государственного казначейства. Так, в 1869 г. (Выс. утв. 16 окт. мн. гос. сов.) предоставлено земству Олонецкой губ., на 1869 и 1870 гг., денежное из казны пособие по 25000 р. в год, впредь до разрешения вопроса об обложении казенных лесов. В 1880 г. назначено пособие Архангельской губ., до изыскания новых источников дохода, по 75000 руб. в год; на трехлетие с 1884 по 1887 г. были назначены пособия губерниям Тобольской и Томской. Ввиду обнаруживающейся местами недостаточности З. доходов и возникшего предположения об установлении, в законодательном порядке, предельного размера З. обложения, министерство финансов, по почину учрежденной в 1886 г. комиссии для пересмотра узаконений о З. обложении, проектировало образование, для пособия нуждающимся губерниям, общих З. капиталов по главнейшим З. потребностям, как то: по медицинской части, по училищам, по дорожной части и т. д., с установлением, для этой цели, дополнительного обложения земли, городских имуществ, а также торговли и промышленности по всем губерниям, где введены З. учреждения, в размере, пропорциональном сумме доходов, облагаемых З. сбором в каждой губернии. Назначение пособий из общих капиталов предполагалось производить не иначе, как с утверждения государств. совета. По расчету министерства, ежегодный сбор для пособия 8 губерниям, в которых местные средства, при ограничении размера обложения, окажутся недостаточными, потребовался бы, приблизительно, в размере 3 1 / 2 млн. р., при установлении нормы З. обложения в 10% с дохода, и в 1 1 / 2 млн. р. ? при норме в 15%. При первом размере потребовалось бы увеличение существующего З. обложения на 1 / 10 , а при последнем ? на 1 / 27 . Предположения эти впоследствии оставлены. Из иностранных государств установление, подобное нашему вспомогательному капиталу, существовало во Франции под именем общего фонда (fonds commun), с 1798 г. По закону 11 фримера VII г. были введены добавочные сборы к налогам поземельному и личному, предназначенные для оказания помощи департаментам, в которых обязательные расходы превышают доходы от установленных для их покрытия сборов (centimes ordinaires). Общий фонд распределялся ежегодно между департаментами, сообразно их нуждам, декретом главы государства. Фонд существовал до 1866 г. и отменен законом 18 июля этого года, вследствие ходатайства 50 департаментов, ввиду обнаружившихся неудобств и злоупотреблений при распределении пособий. Так, 43 департамента жаловались, что им приходилось вносить в фонд более, нежели они из него получали; указывалось, что самый богатый из департаментов, Сенский, получал на 300000 фр. более, чем вносил; некоторые департаменты, далеко не бедные, увеличивали свои расходы без особой необходимости и, таким образом, пользовались пособием в ущерб беднейшим. Взамен отмененного общего фонда, законом 18 июля 1866 г., установлено пособие нуждающимся департаментам из государственной казны, для чего в государственный бюджет ежегодно вносилось по 4 млн. фр., под названием вспомогательного фонда (fonds de subvention). Наконец, закон 10 августа 1 871 г. о генеральных советах отменил определенный размер ежегодного ассигнования и предоставил распределение пособий между департаментами национальному собранию.
Литература. "О З. повинностях" ("Журн. Мин. Вн. Дел", 1839, ¦ 3). Труды податной комиссии: "Статист. данные о русск. вспом. капитале" (1861); "Историко-статист. сведения о З. пов." (1861); "Записки" А. Головачева и Н. А. Малашева; С. А. Ольхин, "Свод суждений и постановлений З. собр. о З. пов." (1868); И. П. Руковский, "О сметах и раскл. губ. и уездн. З. сборов по 30 губ., в которых введены З. учр." (1870); "Свод сведений о сметах и раскл. губ. и уездн. З. сбор. в 30 губ." (1870); "Своды сведений о З. доходах, расходах и капиталах за 1871-1890 гг." (изд. хоз. департ. Мин. Вн. Дел); "Доходы и расходы губ. и уездн. земств за 1883 г."; (изд. центр, статист. комит., 1886); "З. повинности. Т. I. З. сметы и раскладки на 1885 г." (изд. департ. окладных сборов, 1888); "Доклады I отд. комиссии по пересмотру узаконений о З. обложении" (не поступали в продажу); "Труды ком. о губ. и уездн. учрежд. Ч. II. З. учреждения" (1863; новое издание под названием: "Материалы по З. обществ. устройству", 1886); "З. Ежегодник" (изд. Имп. вольн. эконом. общ., за 1876-80, 1884-86 гг., СПб., 1878-1890); "Сборник свед. по России " (1890, изд. центр. статист. ком. ? "Статистика Российск. Имп.", X); В. А. Лебедев, "Местные налоги" (СПб., 1886); его же, "З. повинности и местные налоги" (в "Сборн. госуд. знаний", т. II, СПб., 1875); Н. Варадинов, "История мин. внутр. дел" (СПб., 1858- 1 863); кн. А. И. Васильчиков, "О самоуправлении" (т. II, изд. 1872 г. или т. III, изд. 1870 г.); Dr. С. Walcker, "Die Selbstverwaltung des Steuerwesens im Allgemeinen und die russische Steuerreform" (Берлин, 1869); M. Алексеенко, "Действующее законодат. о прямых налогах" (СПб., 1879); Поленов, "К вопросу о податной реформе. Обзор систем З. поземельного обложения 1865-1879 гг." (СПб. 1880); Н. Н. Нечаев, "З. Финансы" ("Русск. Мысль", 1891 г., ¦ 9); M. Я. Герценштейн, "Кредит для земств и городов ("Р. М.", 18 9 2 г., ¦ 6-7, и отдельно); Reitzenstein, "Das Kommunale Finanzwesen" ("Sch o nberg's Handb. der Polit. Oekonomie", т. III, 3 изд. 1891 г.); "Финансовое самоуправление автономных союзов Австрии" ("Вестн. Фин.", 1893 г., ¦ 48).
В . Скалон.