? Обеспечение населения продовольственными средствами в случае их недостатка составляет одну из важнейших отраслей государственного управления России. Самым древним общественным вопросом, возбужденным в нашем отечестве и отмеченным в летописях с XI века, был, по словам В. Н. Лешкова, вопрос о предохранении населения от того действия природы, которое называется неурожаем и получает общественное значение под названием голода. Недороды хлебов и полные неурожаи, часто повторявшиеся и иногда захватывавшие обширные территории, издавна вызывали со стороны государственной власти различные меры помощи нуждающимся; но эти меры имели характер временных и более или менее случайных. Они состояли в поощрении ввоза хлеба в пораженные неурожаем местности и воспрещении его вывоза, запрещении скупки хлеба со спекулятивными целями, регулировании цен посредством установления такс и продажи по пониженной цене из царских житниц, наконец, в конфискации частных запасов для продажи и раздачи нуждающимся. Непосредственная помощь неимущим оказывалась в виде безвозвратных или заимообразных пособий, деньгами или натурой, а иногда в виде организации общественных работ. Обязанность кормить несвободных людей лежала на их владельцах. По Уложению 1649 г. бояре и всяких чинов люди должны были в голодное время кормить своих холопей под страхом утраты прав на них; холоп, сосланный боярином в голодное время со двора, получал свободу. С XVIII в. начинает вырабатываться целая система мер обеспечения П. народного. Петр Великий признает необходимым создать для этой цели особые правительственные учреждения, которые бы мыслили о том, "каким образом во время недорода народ довольствовать", и заботились, чтобы "везде запасной хлеб был, дабы не в урожайные годы народ голоду не терпел" (указы 27 февраля 1723 г. и 20 января 1724 г.). При Анне Иоанновне, в 1734 г., вновь возникает вопрос об изыскании способов, "как бы во всех местах недостаток от хлебных недородов отвратить". Однако до 60-х годов прошлого столетия этот вопрос остается неразрешенным: делаются попытки устройства запасных магазинов (в 1734 г. ? в Смоленской губернии, чаще других подвергавшейся неурожаям, в 1749 г. ? в Архангельске и т. д.), подтверждается обязанность помещиков, дворцовых и синодальных управителей кормить крестьян и по миру для милостыни ходить не допускать под угрозой "взыскания с немалым штрафом", "жестокого истязания и вечного разорения без всякого милосердия"; иногда производятся закупки хлеба для раздачи в ссуду, а бедным крестьянам, которые "ходя по миру, глад претерпевают", ? в милостыню (1735, 1749 и др.); но все эти меры по-прежнему сохраняют случайный характер. Указ сената 14 февраля 1761 г. дает продовольственному делу новую постановку. Вновь подтверждая обязанность владельцев продовольствовать крестьян, этот указ предписывает помещикам, дворцовым, синодальным, архиерейским и монастырским вотчинам сделать для себя и для всех людей их ведомства запасы продовольственного и семенного хлеба не только до ближайшей жатвы, но еще по крайней мере на год, предупреждая, что правительство слагает с себя дальнейшие заботы о прокормлении этих крестьян: в случае неурожая раздача хлеба неимущим производима не будет, а "принуждены будут нерадивые o экономии своей помещики по тогдашней цене покупать хлеб и неимущих крестьян своих довольствовать". С этого времени образование запасов и устройство магазинов составляют предмет особенной заботливости правительства. Именным указом 20 августа 1762 г. Екатерина II повелевает хлебные магазины завести во всех городах как средство для борьбы с дороговизной, чтобы, по выражению императрицы, всегда цена хлеба в ее руках была. Это повеление вызвало серьезные возражения и не было приведено в исполнение в полном объеме. Комиссия об учреждении государственных магазинов, исчислив расход на осуществление проектированной меры в 126 млн. руб., признала такое "ужасного иждивения востребующее" предприятие "напрасным, бесполезным, невозможным и вредным казне и сущей всего общества пользе", она полагала, что поставленная императрицей цель с большим успехом может быть достигнута посредством общих экономических мер ? развития хлебной торговли, улучшения путей сообщения и т. п. Для предупреждения голода от неурожая комиссия рекомендовала учреждения повсюду запасов не за счет казны, а на местные средства ? в селениях помещичьих попечением владельцев, в государственных ? местных начальников вместе с миром, а в городах ? магистратов. Проект комиссии не получил дальнейшего движения, но установленные им положения легли в основание всего последующего законодательства. С 60-х годов XVIII столетия следует ряд правительственных распоряжений об устройстве запасных магазинов в селениях разных ведомств, но распоряжения эти не достигают цели; наконец, закон 29 ноября 1799 г. повелевает завести хлебные магазины по всей империи, в селениях всякого звания, казенных и владельческих, с годовой пропорцией хлеба на каждую ревизскую душу по 3 четверти ржи и по 3 четверика ярового, и возлагает составление этих запасов на самих поселян, устанавливая сбор по получетверику ржи и полугарнцу ярового с ревизской души. В казенных селениях магазины должны быть заведены при всяком селении, составляющем не менее 50 дворов, в помещичьих же устройство отдельных магазинов для каждого селения или общих для нескольких представляется на волю дворян с обязательством, чтобы магазины "в свое время и с надлежащей пропорцией хлеба были устроены". Смотрение за магазинами поручено предводителям. По издании этого закона устройство запасов в селениях пошло успешнее, нежели прежде, но и на этот раз стремления законодателя не получили полного осуществления. В 1807 г. обнаружилось, что по некоторым губерниям в иных селениях совсем не было заводимо магазинов, по другим недоставало много хлеба, по некоторым же производима была раздача совсем несообразная с правилами, а подписки о состоянии запасов, которые обязаны были давать помещики, не соответствовали наличности хлеба. В 1816 г. правительство предложило на обсуждение дворянства вопрос о том, каким образом лучше и удобнее на будущее время пополнять хлебом и содержать в надлежащем виде сельские магазины, под чьим надзором и ответственностью, не только в помещичьих, но и в экономических и удельных имениях, причем дворянству каждой губернии было предоставлено составить особое положение о порядке содержания и пополнения магазинов. Из отзывов дворянских собраний и заключений губернаторов управлявший министерской полицией вывел заключение, что существование сельских запасных магазинов для поддержания П. народного "при всем пространном в России хлебопашестве, но неодинаковом успехе оного, необходимо", но правила 1799 г. неудобны и определенная пропорция запасов слишком велика; найдено было также, что содержание продовольственной части в надлежащем порядке требует ближайшего надзора со стороны лиц, которым вернее может быть известно состояние в губернии народного П. Отсюда возникло предположение об учреждении при губернских правлениях особых комитетов о П. народном. Комитет министров 8 января 1819 г., приняв в соображение обнаруженные опытом неудобства запасных магазинов, между тем как в России по обширности ее и разнообразию климатов и почвы повсеместного голода никогда не было и быть не может, ? определил сбор хлеба для пополнения магазинов отменить и непосредственную заботу об обеспечении продовольствием крестьян возложить на помещиков под их ответственностью и под страхом взятия в опеку имений владельцев, допустивших голод; на случай же необходимой помощи образовать в каждой губернии денежные капиталы посредством единовременного сбора по 25 коп. с ревизской души. Положение комитета было одобрено Александром I, но не приведено в исполнение вследствие возбужденных императором сомнений в целесообразности упразднения хлебных запасов; вопрос несколько раз подвергался новому рассмотрению в комитете министров и особом комитете из директоров департаментов. Результатом этой работы явился высочайший указ от 14 апреля 1822 г., которым установлены основания для составления внутренних запасов и меры пособия в неурожайные годы. Новые правила, сроком введения которых в действие было назначено 1 июля 1 822 г., различают два рода мер продовольствия народа во время неурожая: одни зависят от распорядка обыкновенных запасов, в каждой губернии содержимых, другие ? от чрезвычайных пособий, когда обыкновенные запасы будут недостаточны. Местные запасы должны быть хлебные или денежные, по выбору особых губернских собраний, основанному на соображениях о количестве собственных хлебных произведений каждой губернии, положении ее относительно водяных и сухопутных сообщений и хлебной торговли, способах промышленности и удобности содержать хлебные магазины. Запасы натурой должны составлять по 2 четверти на ревизскую душу с ежегодным сбором до составления этого количества по 4 гарнца на душу, а денежные капиталы ? равняться сумме, потребной на покупку хлеба в размере 1 четверти на ревизскую душу по средней за 5 лет местной цене, и составляться посредством ежегодного сбора по 25 коп. с души. Денежные капиталы, составляя общественную собственность и имея единственным своим назначением обеспечение П., ни на какое другое употребление не должны быть обращаемы. Впредь до образования полного количества местных запасов в случае недостаточности их допускаются чрезвычайные пособия в виде ссуд от правительства. Помещичьим крестьянам такие ссуды разрешаются лишь в крайних случаях, когда самим помещиком не будет принято надлежащих мер и его имение будет взято в опеку. Заведование продовольственной частью в каждой губернии возлагается на комиссию П. из губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя и двух уездных предводителей, непременного члена и управляющего удельной конторой. Комиссия наблюдает, чтобы ежегодное П. губернии хлебом было обеспечено, собирает сведения об урожае и состоянии положенных запасов, определяет меры пособия из местных запасов или, в случаях чрезвычайных, ссудой от правительства. Ссуды из хлебных запасов разрешаются только селениям свободных хлебопашцев и казенным, в помещичьих же распоряжение по этому предмету зависит от помещиков, а в удельных ? от удельных контор. Из денежных капиталов комиссия разрешает ссуды в пределах 25 тыс. руб., на отпуск же большей суммы испрашивается высочайшее разрешение. Пособие оказывается, смотря по обстоятельствам, или деньгами, или заготовленным комиссией хлебом. Ответственность за денежные ссуды лежит в казенных и удельных селениях на обществах, а в помещичьих они обеспечиваются залогом имения и в случае его недостаточности ? надежным поручительством. При выдаче пособий из денежных капиталов должно быть наблюдаемо, чтобы "каждое состояние получало пособие из капитала, непосредственно оному принадлежащего". Правила 1822 г. были введены в действие во всей империи, кроме Бессарабии, Грузии, остзейских губерний и Сибири (положение о казенных хлебных магазинах в сибирских губерниях утверждено 22 июля 1822 г.); они не распространялись на колонии иностранцев, на магазины, "собственно по горной части существующие", и на города; в последних ранее учрежденные магазины продолжали существовать на прежнем основании, а в 1824 г. министерством внутренних дел изданы правила для городских магазинов, поставившие их в зависимость от комиссий народного П., которые и разрешали с тех пор отпуск из них хлеба как городским, так и сельским жителям посредством ссуды или продажи. Из установленных законом 14 апреля 1822 г. способов обеспечения народного П. большинство губерний ? 40 ? отдало предпочтение хлебным запасам, только в 12 были учреждены денежные капиталы. Движение тех и других за первое десятилетие после издания правил выразилось в следующих цифрах:
Года
Число магазинов
Хлебные запасы (в тысячах четвертей)
Денежные капиталы (в тысячах рублей)
Налицо
В ссудах
В недоимках
Поступило
В недоимках
1823
1824
1825
1826
1827
1828
1829
1830
1832
1832
29568
32560
32124
33025
34512
33405
36149
33000
32398
33311
5438
5876
6407
7199
7480
7796
8195
8750
7738
1168
2570
3237
3341
3228
3590
3042
3199
3417
4471
4602
344
516
656
693
829
867
915
1000
1374
1446
1814
3044
4277
5540
7265
8519
9981
11450
12845
14367
265
538
615
743
696
755
827
847
739
739
Собранные запасы, далеко не достигшие установленной нормы, оказались совершенно недостаточными при неурожае, постигшем в 1833 г. многие губернии. Там, где были учреждены денежные запасы, собранные средства не составили и 1/3 сумм, потребовавшихся на оказание пособий, в губерниях же с натуральными запасами наличность последних не удовлетворила и половины всех требований. Правительству пришлось израсходовать на закупку хлеба и выдачу ссуд на П. около 30 миллионов рублей. Это вызвало пересмотр узаконений о П. народном. Высочайшим повелением 10 ноября 1833 г. учрежден особый комитет, которому поручено изыскать меры для приведения продовольственной части в более удовлетворительное и прочное положение. Комитет пришел к убеждению, что безуспешность применения правил 1822 г. обусловливалась недостаточным надзором за сельскими магазинами, неопределенностью постановлений, касающихся отчетности по их операциям, и недостаточностью правил об ответственности за упущения по их содержанию. По существу дела, комитет признал необходимым ввести во всех губерниях обе системы обеспечения П., посредством денежных капиталов и хлебных запасов, так чтобы невыгоды одной покрывались преимуществами другой. Выработанный комитетом проект "Положения о запасах для пособия в П.", по рассмотрении в государственном совете, был высочайше утвержден 5 июля 1834 г. Отличие нового продовольственного устава от прежнего заключается в том, что повсеместно вводятся и хлебные запасы ? по 1 1/2 четверти (1 четверть озимого и 1/2 четверти ярового), и денежные ? по 1 руб. 60 коп. ассигнациями на ревизскую душу. Первые служат для выдачи "частных" ссуд, когда лишь некоторые семейства или какие-либо селения постигнуты неурожаем или потерпели от других бедствий, последние ? для ссуд "общих, чрезвычайных", в случае важного во всей губернии или в большей ее части неурожая и непомерного возвышения вследствие того цены на хлеб. Денежные капиталы составляют собственность не отдельных селений, как прежде, а всей губернии. В городах составляются денежные капиталы посредством сбора с мещан в течение 20 лет по 15 коп. с ревизской души. Помощь правительства на продовольствие устраняется, но взамен того устанавливается взаимопомощь уездов и губерний: с разрешения министра внутренних дел могут быть делаемы заимствования из запасов соседних волостей и уездов, а с высочайшего разрешения ? и других губерний. Заведование продовольственной частью оставлено за губернской комиссией народного П. в прежнем составе, с тем лишь различием, что вместо двух уездных предводителей в ней участвует один ? того уезда, где губернский город. Комиссия имеет ежегодно два очередных заседания: одно для суждения об урожае истекшего лета и осенних всходах, другое ? о весенних всходах и видах будущего урожая. В случае появления нужды комиссия обсуждает меры, которые должны быть приняты. Разрешение ссуд из хлебных магазинов зависит от сельских сходов государственных крестьян и от помещиков ? в размере не свыше 1/4 наличных запасов, от комиссии ? до половины и от министра внутренних дел ? свыше этого количества. Денежными капиталами в пределах 35000 руб. ассигнациями распоряжается комиссия; до 60 тыс. сверх того может быть употреблено с разрешения министра, о разрешении же расходов на большую сумму представляется комитету министров. Ссуды выдаются на трехлетний срок. Возврат их обеспечивается в селениях свободных хлебопашцев ? круговой порукой, а у помещичьих крестьян ? имением, для которого выдается пособие, или другим того же владельца. Надзор за содержанием запасных магазинов в помещичьих имениях возложен на уездных предводителей и избираемых дворянством в помощь им попечителей, обязанных свидетельствовать магазины по крайней мере раз в год и представлять отчеты о их состоянии в губернскую комиссию; в казенных селениях за целостью магазинов наблюдают волостные правления и окружные управления, а в некоторых губерниях ? полиция и казенные палаты. За самовольный разбор и выдачу хлеба из магазинов установлены строгие взыскания. Целью установления продовольственных запасов было оказание лишь первоначальной помощи пострадавшим от неурожая. Устанавливая меры пособий при недородах хлеба, правительство, по свидетельству Государственного совета, никогда не имело в виду обеспечить, кроме посевов, и народное продовольствие до новой благополучной жатвы. Прямая цель учреждаемых правительством хлебных и денежных запасов состоит собственно во временном пособии. Эти запасы и при ограниченности своей признаются полезными в том отношении, что представляют некоторую преграду непомерному возвышению цен на хлеб, средство для посевов и возможность в самом начале бедствия устранить внезапность народного страха и помочь нуждающимся в прокормлении, пока не будут приняты правительством чрезвычайный меры. В таких чрезвычайных мерах неоднократно после издания Положения 1834 г. представлялась надобность, в 1844?47, 1 8 52 и 1853 и последующих годах делались займы не только из капиталов др. губерний, но и из сумм государственного казначейства, сохранной казны и приказов общественного призрения, вследствие чего некоторые западные губернии задолжали несколько миллионов другим губерниям. Заботы о приведении в порядок хлебных магазинов в селениях и на этот раз не увенчались успехом. В 40-х годах неоднократно обнаруживалось, что по некоторым имениям магазины вовсе не устроены, а где они есть, не имеется узаконенной пропорции хлеба или они совсем пусты. Правительство настаивало на упорядочении дела, но безуспешно. По сведениям, собранным в 1861 г., оказалось, что правительственные распоряжения исполнялись не всегда и не везде с надлежащей точностью; в некоторых имениях магазинов никогда не строили и следующего с крестьян хлеба не собирали, в других ? помещики собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но по назначению их не употребляли; иногда общественный хлеб засыпался в господские амбары и обращался в собственность помещика. Вообще в этом деле царил такой беспорядок, что, по свидетельству нижегородского губернатора, едва ли не большая часть помещиков и крестьян Нижегородской губернии подлежали бы суду, если принять в соображение растрату хлеба, какая оказалась в 1861 г. и какая может обнаружиться впоследствии. В дополнение и изменение Положения 1834 г. было издано несколько узаконений; из них заслуживает внимания высочайше утвержденное 16 марта 1842 г. Положение об обеспечении П. государственных крестьян, в основание которого предполагалось положить начало взаимного страхования, выразившееся, впрочем, только в установлении постоянного ежегодного денежного сбора: для составления капитала в размере 48 коп. на ревизскую душу крестьяне должны были платить по 6 коп. в год с души, а по достижении нормы ? по 3 коп. Денежные сборы были обращены: 1) на составление общего П. капитала государственных крестьян, состоявшего в распоряжении министерства и шедшего на покупку хлеба в случае недостатка частных запасов, и 2) общих хлебных запасов посредством покупки хлеба в урожайные годы в губерниях хлебородных. Для хранения общих запасов были учреждены в удобных местах центральные магазины. Пособия из центральных магазинов оказывают крестьянам в виде продажи хлеба по пониженной цене при дороговизне или в виде ссуд на продовольствие и посев. Другой особенностью положения 1842 г. было введение общественных запашек для наполнения магазинов, обязательное в селениях, состоящих на хозяйственном положении, и с согласия крестьян, состоящих на оброке. Несмотря на провозглашение начала страхования, помощь нуждающимся установлена была исключительно в виде ссуд, подлежащих возврату: министерство находило, что безвозвратные пособия составляют неблагоприятную сторону страхователей, а в некоторых случаях и корыстные расчеты. Изложенная организация привела к благоприятным результатам: с введения Положения по 1853 г. приходилось неоднократно выдавать поселянам крупные пособия и каждый раз все их нужды удовлетворялись их собственными средствами, а вместе с тем капиталы и хлебные запасы постоянно возрастали. В 1866 г., при передаче государственных крестьян в ведение общих учреждений, в казенных селениях состояло 39453 магазина и разных складов, 9 центральных и 46 торговых; хлеба в них числилось 16256 тыс. четвертей, в том числе более 5 млн. четвертей в ссудах за крестьянами; продовольственного капитала, за израсходованием 1380 тыс. руб. на расходы по общему крестьянскому делу, состояло 7996754 руб., из них в ссуде 6010676 руб. Освобождение крестьян и последовавшее затем преобразование местного хозяйственно-распорядительного управления вызвали новые изменения в организации продовольственной части. С отменой крепостного права с помещиков сложены все обязанности по продовольствию крестьян; устройство и поддержание сельских запасных магазинов отнесено к числу обязательных мирских повинностей; назначение ссуд из них предоставлено сельским сходам, а надзор за целостью общественного хлеба и правильным распоряжением им возложен на сельского старосту; существовавшие в некоторых местностях волостные магазины переданы в ведение волостных сходов. 24 ноября 1862 г. установлены правила выдачи ссуд из сельских магазинов, на основании которых отпуск хлеба производился действительно нуждающимся крестьянам: на посев ? в количестве не более необходимого на засев обрабатываемой ими земли, на продовольствие ? по мере действительной необходимости, не допуская ни в каком случае разделения хлебных запасов поголовно между всеми крестьянами. На выдачу ссуд составлялись приговоры. Наблюдение за точным исполнением правил возложено на волостные правления. Пособия из продовольственного капитала испрашивались при недостатке хлебных запасов по приговорам сельских обществ, представляемых через уездного предводителя в комиссии народного П. Ссуды из магазинов и капитала взыскивались с лиц, их получивших, при совершенной же несостоятельности заемщиков ? с общества. Надзор за магазинами оставлен временно на уездных предводителях. Введение земских учреждений сопровождалось новыми изменениями в организации продовольственной части. Способы обеспечения народного П. оставлены прежние ? хлебные запасы и денежные капиталы, но безусловная обязательность первых отменена и сельским обществам предоставлено заменять их денежными; к продовольственным капиталам применена система, установленная Положением 1842 г. для обеспечения П. государственных крестьян: из собранных на основании прежних законов сумм, образованы капиталы местные, губернские и центральный ? общий по империи. Первые переданы в ведение земских учреждений, а последний поступил в распоряжение министерства внутренних дел. В отношении хлебных запасов роль земских учреждений первоначально была ограничена надзором за ненарушением установленных правил сельскими сходами, от которых зависели все непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию общественных запасов; впоследствии, по высочайшему повелению 7 декабря 1867 г., выдача ссуд поставлена в зависимость от разрешения земских управ: уездных ? в размере половины запасов, и губернских ? в большем количестве. 21 мая 1874 г. издан новый закон, изменивший порядок заведования сельскими запасными магазинами. На уездные земские управы возложена обязанность производить на местах, через своих членов, ревизии магазинов для выяснения, состоит ли в них надлежащее количество хлеба, хорошего ли он качества, а также вполне ли правильно и согласно с данным разрешением производились ссуды и своевременно ли они возвращаются. При разрешении ссуд распределение их между нуждающимися предоставлено управам, которые производят через своих членов или гласных, при участии сельского старосты и понятых, местное дознание о действительном положении нуждающихся; затем ссуда выдается только тем членам общества, которые при дознании признаны нуждающимися и внесены в составленный при этом акт. Поголовное разделение запаса строго воспрещается под ответственностью сельского начальства. Замена хлебных запасов денежными капиталами по закону 1874 г. разрешается губернскими управами при условии, чтобы взамен установленного количества хлеба были внесены деньги по высшей из годовых среднесложных справочных цен за предыдущие 10 лет и чтобы распродажа запасов разрешалась лишь в мере, соответствующей сделанным в действительности денежным взносам, а магазины передавались в распоряжение сельского схода после взноса всего общественного капитала. Обратная замена денежных капиталов хлебными запасами разрешается министром внутренних дел. Новым Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 г. губернским земским собраниям предоставлено издавать обязательные постановления касательно хранения и расходования хлебных общественных запасов и заменяющих их общественных продовольственных капиталов, превращения хлебных запасов в денежные, устройства и содержания хлебных магазинов, о порядке засыпки в магазины хлеба и об отчетности по магазинам. Все эти меры не привели к существенному улучшению в деле устройства хлебных запасов. В губерниях, пострадавших от неурожая 1891 г., наличный хлеб не доходил до 25% требуемой законом нормы, в некоторых губерниях (Казанской, Рязанской, Самарской и Уфимской) не превышал 15%, а в Тульской и Олонецкой ? 5%. По сведениям за 1891 и 1893 гг., губернии по размеру запасов в процентном отношении к норме распределяются так. Имели:
В губерниях с земскими учреждениями
В губерниях без земских учреждений
1 января 1891 г.
1 января 1893 г.
1891 г.
1893 г. Менее 10%
От 10 до 25%
От 25 до 50%
От 50 до 75%
Более 75%
2 губ.
6 губ.
17 губ.
7 губ.
1 губ.
10 губ.
4 губ.
13 губ.
6 губ.
1 губ.
?
?
1 губ.
1 губ.
10 губ.
?
1 губ.
1 губ.
3 губ.
7 губ.
В одной земской губернии, Екатеринославской, к 1 января 1891 г. наличных запасов не было совсем. Таким образом, из 34 губерний с земскими учреждениями только в 8-ми к 1891 г. и в 7-ми к 1893 г. было налицо более половины положенных запасов; наоборот, из 12 губерний без земских учреждений большинство имело более 3/4 запасов, а одна, Могилевская, в 1891 г. имела даже более нормы. Замена хлебных запасов денежными капиталами встретила сочувствие со стороны земских учреждений многих губерний: губернские собрания тульское, рязанское, калужское и некоторые уездные собрания возбуждали даже ходатайства об обязательном применении этой меры ввиду преимуществ, которые представляют денежные запасы сравнительно с хлебными. Посредством предпринятой сельскими обществами замены хлебных запасов деньгами образовались значительные общественные капиталы, составившие по 45 губерниям Европейской России к 1 января 1893 г. 35370274 руб.; из них 16920675 руб., или 47,8%, числилось налицо, остальное ? в ссудах и недоимках. Из губерний с земскими учреждениями в двух ? Олонецкой и Пензенской, а из губерний без земских учреждений в четырех ? Архангельской, Виленской, Гродненской и Минской ? общественных капиталов нет. В остальных капиталы распределялись так:
Налицо
В ссудах и недоимках
Всего 32 губернии с земскими учреждениями
8 губерний без земских учреждений
11525827
5894848
17524741
924858
29050568
6319706
Высочайше утвержденным 25 апреля 1866 г. мнением Государственного совета определено из общей массы продовольственных капиталов ведомств внутренних дел, государственных имуществ и уделов отчислить: а) по 48 коп. серебром на каждую ревизскую душу всех вообще сословий, участвовавших в составлении капиталов, и образовать из этих отчислений губернские продовольственные капиталы по числу ревизских душ в каждой губернии с тем, чтобы капиталы эти не были обращаемы на какое-либо другое употребление, кроме заимообразных, в пределах той губернии, которой принадлежит капитал, пособий на обсеменение полей и П.; б) по 52 коп. на каждую ревизскую душу из тех сословий, которые подлежали рублевому денежному сбору (мещане и другого звания городские обыватели, а также поселенные в некоторых частных имениях крестьяне), составив из этих отчислений местные, подлежащих городских или сельских обществ, денежные средства, назначаемые исключительно на предметы П. Остальные, как в наличности, так и в ссудах и недоимках, суммы продовольственных капиталов подлежали обращению в общий продовольственный капитал по империи (за исключением Закавказья и губерний, где сбор в продовольственный капитал не производится) для производства пособий на П. в тех исключительных случаях, когда при сильных неурожаях существующие хлебные запасы и местные продовольственные капиталы в той или другой губернии будут оказываться недостаточными. В момент распределения продовольственных капиталов их оказалось налицо около 16 млн. руб. Из этого количества отчислено: на образование губернских капиталов ? 11084528 руб., сословных ? 1112817 руб. С тех пор те и другие значительно возросли. К 1 января 1893 г. губернских капиталов числилось 24583131 руб. (налицо 7768878 руб., остальные в ссудах и недоимках) и сословных 2413143 руб. (налицо 1969925 руб.). Первые распределились так:
Налицо
В ссудах и недоимках
Всего
34 губернии с земскими учреждениями
4046924
16353317
20400241
12 губерний без земских учреждений
3721954
460936
4182890
Приведенные сведения относятся ко времени, следующему за бедственным 1891 г., когда полный неурожай постиг 17 губерний и потребовалась крупная выдача в пособие пострадавшим. Вследствие этого в одной губернии, Симбирской, к 1 января 1893 г. губернского капитала не было совсем, а в нескольких наличность достигала лишь незначительных цифр. По сумме наличного капитала губернии распределяются так:
Губернии с земскими учреждениями
Губернии без земских учреждений Менее 10 тыс. руб.
От 10 до 25 тыс. руб.
От 25 до 50 тыс. руб.
От 50 до 100 тыс. руб.
От 100 до 200 тыс. руб.
Более 200 тыс. руб.
4
3
5
6
9
6
1
1
1
?
1
8
Общий по империи продовольственный капитал по правилам 6 марта 1867 г. относится к специальным средствам министерства внутренних дел, которое для производства из него расходов испрашивает по годовой смете кредит на сумму, какая будет представляться необходимой. Ссуды в пределах этого кредита на сроки от 2 до 3 лет назначаются министерством по представлениям губернаторов, основанным на постановлениях губернских земских управ или продовольственных комиссий в размере не свыше 50 тыс. руб. на одну губернию; на отпуск большей суммы испрашивается высочайшее разрешение через комитет министров. Разрешенные к выдаче суммы зачисляются беспроцентным на 3 года долгом на местной губернской земской управе, а где земские учреждения не введены ? на подлежащих сельских и городских обществах. Выдачей ссуд нуждающимся и возвратом их к назначенному сроку распоряжаются губернские управы, а где их нет ? комиссии народного П. или губернаторы. По ссудам, не уплаченным в срок, взимается с недоимщиков по ?% в месяц. Недоимки могут быть признаны безнадежными лишь в тех случаях, когда при несостоятельности лиц, с которых они подлежат взысканию, поступление их не обеспечивается круговой порукой. В 1886 г. (выс. утв. 23 мая полож. комит. мин.) разъяснено, что ответственность за исправный возврат правительству ссуд, выдаваемых из общего продовольственного капитала губернским земским учреждениям, лежит на сих последних с тем, что от них при содействии губернского начальства зависит принимать в установленном порядке меры к возмещению упомянутых ссуд лицами, воспользовавшимися ими от земств. Сумма, подлежавшая обращению в общий капитал, равнялась 14 1/2 млн., но большая часть ее заключалась в ссудах и недоимках, по поступлении которых капитал постепенно возрастал. Средний за 1868?1892 гг. годовой расход из капитала достигал 2 млн. руб., не считая таких исключительных неурожаев, как бывшие в 1891 и 1892 гг. Наличность капитала за все время его существования составляла к 1 января (в тысячах руб.):
1868 г.
885 1881 г.
1147 1869 г.
1472 1882 г.
1229 1870 г.
2072 1883 г.
5512 1871 г.
2680 1884 г.
6407 1872 г.
4373 1885 г.
8543 1873 г.
4212 1886 г.
7998 1874 г.
4579 1887 г.
8370 1875 г.
3940 1888 г.
8611 1876 г.
5138 1889 г.
10454 1877 г.
6403 1890 г.
10868 1878 г.
7204 1891 г.
11601 1879 г.
6827 1892 г.
363 1 880 г.
7365 1893 г.
215
Общая сумма капитала с долгами и недоимками превышает 20 млн. руб.
Если сложить приведенные суммы продовольственных капиталов, то окажется, что они все ? сельские, сословные, губернские ? по 46 губерниям вместе с общим по империи составляют, по счетам, 82366 тыс. руб.; между тем, по случаю неурожая 1891 г. ассигновано по 20 губерниям из общего продовольственного капитала и из казны 128559 тыс., из общественных и губернских ? до 7 млн., выдано в ссуду переселенцам и киргизам 1 5 32 тыс. руб., израсходовано на устройство общественных работ свыше 10 млн. и из сумм особого комитета ассигновано около 10 млн., всего более 150 млн. руб. Очевидно, что при серьезном бедствии существующие продовольственные средства оказываются совершенно недостаточными, но и при неурожаях, постигающих отдельные губернии, последние не могут обходиться собственными средствами и обращаются за помощью к правительству. Вследствие этого неоднократно возникал вопрос об усилении местных продовольственных запасов по инициативе самих земских учреждений, а в 1880 и 1881 гг. ? по предложению министерства внутренних дел. Временные правила для земских учреждений 1864 г. ? предоставляют земским собраниям устанавливать особые сборы со всех предметов обложения для усиления продовольственного капитала. Этим правом воспользовались лишь немногие земства, преимущественно уездные. Когда министерство внутренних дел обратило внимание земских собраний на эту меру, некоторые приступили к образованию капиталов; другие, не возражая против целесообразности сборов, воздержались от их установления ввиду обременения плательщиков, особенно крестьян, усиленным обложением земель, на которые преимущественно падает всякое увеличение земских сборов; третьи обусловливали применение этой меры привлечением к обложению торговых документов на общем основании. Против предположений об установлении дополнительных земских сборов на П. в земских собраниях нередко приводилось соображение, что при сословном характере существующей продовольственной системы представлялось бы несправедливым привлекать к обложению классы, не имеющие права на пользование пособиями. С другой стороны, раздавались голоса и в пользу образования земских, т. е. всесословных капиталов. В настоящее время ссуды на посев и П. могут быть выдаваемы исключительно членам сельских обществ по приговорам и за круговой порукой последних; между тем среди сельского населения существует многочисленный класс лиц, занимающихся земледелием на собственных или арендуемых землях и не входящих в состав сельских обществ. В 50 губерниях Европейской России численность этого класса, имеющего в своей среде представителей разных сословий ? мелкопоместных дворян, панцирных бояр, мещан, казаков и т. д., ? достигает 4 млн., составляя в общем 1/15 крестьянского населения и в некоторых губерниях представляет крупные цифры: в Волынской 471 тыс., Ковенской 356 тыс., Воронежской 284 тыс., Тамбовской 268 тыс. и т. д. Весь этот класс не имеет прав на продовольственную помощь, а так как положение его ничем не отличается от крестьянского, то земства или допускали отступление от закона, разрешая таким лицам ссуды наравне с крестьянами, или возбуждали ходатайства об оказании им помощи. Практика земских учреждений обнаружила многие другие недостатки действующей системы и вызвала ряд ходатайств об ее изменении. Наконец, неурожай 1891 г. убедил правительство в настоятельной необходимости коренного пересмотра продовольственного устава. С этой целью были образованы в губерниях, пострадавших от неурожая, особые совещания под председательством губернаторов, которые, однако, не представили проектов коренного преобразования системы и ограничились указаниями на необходимость частных изменений. По высочайшему повелению 18 февраля 1893 г. была образована под председательством товарища министра внутренних дел В. К. Плеве особая комиссия для пересмотра устава о народном П. Этой комиссией был, между прочим, рассмотрен и отклонен составленный Л. И. Грассом проект государственного страхования посевов (см.). Выработанный хозяйственным департаментом на основании суждений комиссии проект устава об обеспечении народного П. не имел дальнейших последствий. См. "Материалы по вопросу об обеспечении народного П." (1859); "Исторический обзор правительственных мероприятий по народному П. в России" (1892? 9 3); "Свод мнений местных продовольственных совещаний об изменении действующих правил об обеспечении народного П." (1893); Г. П. Сазонов, "Обзор деятельности земств по народному П." (1893); Варадинов, "История мин. внутр. дел"; В. Н. Лешков, "Русский народ и государство" (М., 1859); Н. Каблуков, "Сжатый очерк истории русского законодательства по обеспечению народного П." (в "Юридич. вестнике" и в издании московского земства: "Продовольственное дело", М., 1891?92); E. Э. Картавцев, "Наше законодательство о народном П." ("Вестн. Европы", 1892); М. Шпилевский, "Материалы для истории народного П. в России" (в "Записках Новороссийск. унив.", 1874); П. В. Безобразов, "Неурожаи прошлого века" ("Наблюдатель", 1893); П. Шафранов, "Неурожаи хлебов в России и П. в 20 - х годах настоящего столетия" ("Русское богатство", 1898).
Ск.
Западная Европа при современном развитии хлебной торговли (см. это слово, а также Голод) не может знать продовольственной нужды, которая обусловливалась бы недостаточностью запасов хлеба на месте потребления. В случае же чрезмерного повышения хлебных цен правительства прибегают к временному понижению или отмене хлебных пошлин (см.). Ср. еще Таксы.