I
до 1811 г. в России не существовало самостоятельного учреждения, на обязанности которого лежало бы наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Высочайшим манифестом 28 янв. 1811 г. учреждено было Главное управление ревизии государственных счетов, с Г. контролером во главе, состоявшее из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части и 2) ревизии счетов по части военной. В 1836 г. это главное управление было переименовано в Г. контроль, в состав которого вошли три департамента: 1) гражданских, 2) военных и 3) морских отчетов. На эти департаменты возложено было производство ревизии, а утверждение ее — на тогда же учрежденный совет Г. контроля. Ревизионная деятельность Г. контроля заключалась в то время единственно в рассмотрении генеральных отчетов, доставлявшихся подотчетными министерствами, и в составлении на основании этих отчетов соображений и замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Генеральные отчеты имели следующее происхождение: в состав губернских присутственных мест входили так назыв. контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по подлинным книгам и документам. Составленные на основании такой ревизии отчеты вновь поверялись в подлежащих министерских департаментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов и расходов, распределяло их по разрядам и своды эти, под именем генеральных отчетов, доставлялись в Г. контроль. Ревизия Г. контроля была чисто внешняя, заключаясь в подсчитывании и сличении цифровых данных. Понятно, что и замечания его не могли иметь большого значения. В 1856 г. командирован был за границу В. А. Татаринов для изучения организации и деятельности Г. контроля в главнейших государствах Европы. Материалы, добытые трудами Татаринова, легли в основу совершенных в 1863-66 гг. преобразований, как в кассовом устройстве (введение единства кассы — см.), так и в организации, задачах и правах Г. контроля в России. В настоящее время Г. контроль представляет собою самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами. Деятельность его заключается в следующем:
I. Г. контроль поверяет доставляемые ему к определенному сроку финансовые сметы всех подотчетных министерств и главноуправлений. При рассмотрении сметы Г. контроль: а) наблюдает за тем, чтобы сметные предположения согласовались с действующими законоположениями, и б) поверяет сметные предположения путем сравнения их с действительным исполнением смет за прежние годы. Замечания Г. контроля на сметы сообщаются одновременно Государственному совету и тем министрам и главноуправляющим, которых они касаются. В случае несогласия министров и главноуправляющих с замечаниями Г. контроля смета рассматривается в Государств. совете в присутствии Г. контролера. Г. контроль дает заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов. По предмету ассигнования сверхсметных экстраординарных кредитов, т. е. таких, надобность в которых не могла быть предвидена при составлении и утверждении смет, Г. контроль дает свое заключение в тех лишь случаях, когда имеющиеся в руках его данные могут послужить основаниями для определения размера кредита и степени его надобности.
II. В видах надзора за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства государственных расходов ревизии Г. контроля подлежат: а) все правительственные установления, за исключением: 1) министерства Императорского двора с принадлежащими к составу его учреждениями; 2) Собственной Е. И. В. канцелярии по учреждениям императрицы Марии с принадлежащими к ее ведению учреждениями; 3) государственных кредитных установлений и Особенной канцелярии министра финансов по кредитной части в оборотах ее по кредитным операциям; 4) хозяйственного управления при Святейшем Синоде относительно специальных средств духовного ведомства и сумм, отпускаемых из казны на духовно-учебные учреждения; 5) мин-ва иностр. дел — в чрезвычайных издержках на предметы, тайне подлежащие и известные Его Императорскому Величеству; 6) министерств и главных управлений — относительно сумм, ассигнуемых на известное Е. И. В. употребление; 7) департамента духовных дел иностр. испов. — относительно сумм, означенных в счетном уставе министерства внутренних дел. б) В определенных законами случаях — земские, городские, сословные установления и частные предприятия в сфере их соприкосновения с казенными интересами. Надзор Г. контроля выражается: а) в документальной поверке отчетов государственных установлений о поступивших доходах и произведенных расходах (ревизия последующая); б) в предварительной ревизии и в) в фактической ревизии.
А. Ревизия последующая или по следам действий. Главное и все губернские и уездные казначейства (см.), равно как и кассы специальных сборщиков (см.), составляют к концу каждого месяца отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходах, а также ведомости об оборотах специальных и партикулярных сумм. Все ведомости эти в начале следующего за отчетным месяца, с приложением к ним документов, при которых поступили доходы и по которым произведены расходы (ассигновки), представляются губернскими казначействами — через казенные палаты, а главным казначейством — непосредственно на ревизию в подлежащие учреждения Г. контроля. Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, доставляют контрольн. учреждениям необходимые оправдательные документы. Если бы доставленные документы, по мнению Г. контроля, оказались недостаточными для полного убеждения в правильности ревизуемых действий, то распорядительные управления по требованию Г. контроля немедленно доставляют ему все необходимые данные, а в случае надобности — и подлинные дела. В случае командирования со стороны Г. контроля чиновников для личных справок им предъявляются все дела, книги и требуемые ими сведения, кроме подлежащих тайне. Самое производство ревизии сводится: а) к кассовой поверке и б) к ревизии по существу. а) При кассовой поверке ревизующий имеет дело только с цифровыми данными; он наблюдает лишь за тем, чтобы все суммы, значащиеся поступившими от плательщиков в доход казны, своевременно были записаны на приход и чтобы в расход были выписаны те именно суммы, на которые от распорядителей кредитов поступили требования. Гораздо большее значение имеет б) ревизия по существу. Она направлена на действия распорядителей кредитов и имеет целью удостоверение в законности и правильности поступления государственных доходов и производства расходов. При ревизии этого рода Г. контроль прежде всего наблюдает за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательною властью или лицом, ею на то уполномоченным. Затем, в частности: 1) относительно доходов Г. контроль должен путем ревизии убедиться, что в казну поступили доходы в том именно количестве (не менее, но и не более), какое требуется по закону, и что относительно сумм, не внесенных своевременно, подлежащими управлениями приняты необходимые меры к взысканию их с неисправных плательщиков; 2) относительно расходов Г. контроль путем рассмотрения ассигновок и оправдательных документов должен убедиться, главным образом, в том, что требование, по которому был произведен расход, исходило от лица на то законом уполномоченного, что денежные выдачи назначены действительному кредитору казны и им в действительности получены, что расход правильно отнесен к сметному подразделению и, наконец, что он не превышает ассигнованного по смете на данный предмет кредита. При хозяйственных операциях казны, производящихся подрядным способом, Г. контроль следит за тем, чтобы торги происходили согласно с законами, чтобы исправность исполнения подрядов и поставок обеспечивалась установленными залогами, чтобы задаточные суммы выдавались в разрешенном законом размере и т. п. Наконец, на обязанности Г. контроля лежит надзор за тем, чтобы независимо от законности и правильности расходов все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой. Поэтому учреждениям Г. контроля доставляются все заключаемые казною контракты, о которых он вправе представлять свои соображения и замечания.
Б. Предварительная ревизия заключается в тех же самых ревизионных действиях, как и ревизия по следам действий, с тем лишь существенным различием, что они имеют место еще до производства расходов. При предварительной ревизии ни одна ассигновка не может быть оплачена казначейством без визы на ней Г. контроля. Всякое требование о производстве расхода, со всеми оправдательными к нему документами, представляется до исполнения его на рассмотрение Г. контроля, который, если признает предположенный расход неправильным, отказывает в своем согласии, с объяснением тому причин. Не утвержденный Г. контролем расход может, однако, быть произведен по требованию распорядителя кредита с принятием на себя личной ответственности, если замечание Г. контроля окажется впоследствии правильным. В случае недостатка времени для производства предварительной ревизии или отсутствия необходимых сведений Г. контроль утверждает расход условно, до последующей поверки. Введение в России предварительной ревизии проектировалось еще Татариновым, при коренной реформе контрольной части; но применяться она стала у нас лишь с начала 80-х гг. В настоящее время принцип предварительной ревизии получает все большее и большее развитие, захватив уже значительную область госуд. хозяйства. Так, Г. контролю дано право предварительной ревизии денежных и материальных оборотов по эксплуатации и постройке всех казенных и некоторых частных жел. дорог. Предварительной ревизии подлежат также расходы по устройству и улучшению коммерческих портов, операции по опытной постройке казарм хозяйственным способом, денежные и материальные обороты монетного двора и экспедиции заготовления госуд. бумаг.
В. Право Г. контроля на фактическую ревизию сначала было чрезвычайно ограничено. В 1863-66 гг. Г. контролю предоставлено было лишь право на внезапное свидетельство казначейств и касс специальных сборщиков. Между тем, только путем фактической ревизии Г. контроль может наблюдать как за тем, чтобы казенные средства употреблялись в действительности на тот предмет, на который они ассигнуются, так и за тем, чтобы хозяйственные операции казенных управлений производились с наибольшею для казны выгодою. Впоследствии задачи Г. контроля по производству фактической ревизии постепенно расширялись, хотя и теперь еще в этой сфере права Г. контроля не достигли необходимой полноты. В настоящее время право на фактическую ревизию принадлежит Г. контролю во всех случаях, когда ему предоставлено право на ревизию предварительную (см. выше); кроме того, Г. контроль может участвовать через посредство своих депутатов во внезапных освидетельствованиях наличности материалов в складах военного ведомства, проверять на месте таможенные досмотры товаров, участвовать в ревизии чинами акцизного ведомства винокуренных заводов и в строительных операциях ведомства путей сообщения по шоссейным и водяным путям.
О всех обнаруженных при ревизии ошибках, упущениях или неправильных и незаконных действиях подотчетных управлений Г. контроль делает замечания. Если ревизией обнаружено будет излишнее поступление в доход казны сумм, то они по замечанию Г. контроля или возвращаются плательщикам, или же засчитываются в счет последующих с них платежей. Если последствием неправильностей в действиях подотчетных управлений будет убыток казны, то производящее ревизию учреждение Г. контроля составляет так наз. учетный реестр, в котором излагается сущность замеченных неправильностей и указывается размер понесенного казною убытка. Учетный реестр доставляется подлежащему управлению, которое возвращает его Г. контролю со своими объяснениями. Если ревизионное учреждение Г. контроля не убедится этими объяснениями, все дело передается на рассмотрение общего присутствия ревизионного учреждения, которое постановляет или о признании действий подотчетных управлений правильными, или же о возмещении понесенного казною убытка обращением его в начет тем лицам и учреждениям, неправильными действиями или упущениями которых причинен казне убыток. В случае злонамеренности действий, которыми убыток причинен, Г. контроль входит в сношения о предании виновных уголовному суду и определяет сумму, на которую в уголовном суде к обвиняемым должен быть предъявлен гражданский иск. При несогласии подотчетных управлений с заключением Г. контроля дело переносится на рассмотрение совета Г. контроля, который, если найдет сделанное ревизионным учреждением постановление о начете правильным, сообщает о том подлежащему министру. Последний или делает распоряжение о немедленном приведении в исполнение постановления совета Г. контроля, или же, не соглашаясь с ним, передает все дело на рассмотрение правительствующего сената, решение которого во всяком случае почитается окончательным.
По окончательном обревизовании отчетности каждого года ревизионные учреждения Г. контроля выдают как кассам специальных сборщиков и казначействам, так и учреждениям и лицам, распоряжающимся сбором доходов и производством расходов, квитанции. Отчетным местам и лицам, действия которых подвергались замечаниям Г. контроля, квитанции выдаются по получении от них удовлетворительных объяснений или по точном определении размеров сделанного на них начета, что и обозначается в квитанциях. Квитанции эти служат удостоверением в окончательном обревизовании и утверждении оборотов за данный год и ограждают тех, кому они выданы, от возможности возобновления ревизионных действий, если только не будут открыты обстоятельства, не бывшие в виду ревизии, и не будут предъявлены жалобы или иски со стороны частных лиц. Отчетные места и лица также освобождаются от ответственности за убытки, причиненные казне неправильными действиями по сбору доходов и производству расходов: а) когда убытки эти не будут своевременно обнаружены вследствие необревизования отчетности в течение десяти лет и б) когда дело о взыскании начета останется в продолжение 10 лет без всякого движения. В обоих последних случаях виновные ревизионные учреждения и чины Г. контроля подвергаются не только личной, но, в размере понесенных казною убытков, в имущественной ответственности. О результатах ревизионной деятельности Г. контроля за минувший гражданский год с указанием важнейших из его замечаний и начетов составляется всеподданнейший отчет, который ежегодно к 15 мая представляется Г. контролером государю императору.
III. Г. контролер представляет Государственному совету ежегодно, не позднее 1 октября, общий, по исполнению финансовых смет, отчет за минувший сметный период, а к 1 ноября — объяснительную записку и приложения к отчету. В отчете своем Г. контролер, придерживаясь сметных подразделений, показывает, сколько по росписи и финансовым сметам отчетного года назначалось доходов и расходов, сколько в действительности поступило в доход казны и сколько израсходовано; в примечаниях к доходам и расходам каждого рода указываются вкратце причины, которыми увеличение и уменьшение их обусловливается. Затем в отчете показываются: сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет росписей прежних лет; сведения о движении в отчетном году сумм Г. казначейства; сведения о свободной наличности Г. казначейства, как бывшей к 1 января отчетного года, так и остающейся к 1 января года следующего за отчетным, и, наконец, сведения о состоянии долговых счетов Г. казначейства в отчетном году. Объяснительная записка к отчету Г. контроля содержит в себе обозрение важнейших групп государственных доходов и расходов с указанием причин, от которых зависело уклонение их в сторону увеличения или уменьшения.
IV. На Г. контроль возложено наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов.
V. Г. контроль изыскивает меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливает по соглашению с надлежащими ведомствами необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения.
В состав Г. контроля входят: 1) Г. контролер; 2) товарищ Г. контролера; 3) совет Г. контроля; 4) департамент гражданской отчетности; 5) департамент военной и морской отчетности; 6) департамент железнодорожной отчетности; 7) канцелярия Г. контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Г. контроля; 8) центральная бухгалтерия; 9) комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Г. контроля; 10) комиссия для проверки годовых отчетов тех частных железных дорог, при которых не учреждено местного правительственного контроля. Все эти учреждения помещаются в Петербурге и составляют Центральное управление Г. контроля. Местные учреждения Г. контроля: 1) контрольная палата и 2) местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах. На содержание учреждений Г. контроля было израсходовано в 1880 г. — 2316971 р., в 1885 г. — 3093040 р., в 1890 г. — 3872687 р., а по смете 1892 г. ассигновано 4284162 р. В государствах Западной Европы сфера деятельности Г. контроля несколько шире, нежели у нас. Там нет изъятий от ревизии Г. контроля: все государственные учреждения, ведающие государственные доходы и расходы, в равной мере подлежат надзору Г. контроля. Организация Г. контроля почти всюду в Западной Европе отлична от нашей. Там нет местных учреждений, а вся ревизия сосредоточивается исключительно в одном центральном учреждении, которое во Франции, Италии, Бельгии и Пруссии именуется счетною палатою (cour des comptes, Rechnungskammer). В Англии ревизия возложена на генерального контролера-аудитора и подчиненный ему аудиториат. Г. контроль в Западной Европе преследует, в существенных чертах, те же задачи, как и у нас. Всюду деятельность его, главным образом, направлена на ревизию действий как исполнителей, так и распорядителей по сбору государственных доходов и производству расходов. Ревизия эта в большинстве государств сводится преимущественно к документальной поверке по следам действий. Только в Италии и Бельгии принцип предварительной ревизии получил полное развитие; счетные палаты подвергают здесь предварительной ревизии все без исключения государственные расходы. См. Общ. Сч. Уст. по Продолж. 1886 г., т. VIII, ч. II; Учреждение Г. контроля — Собр. узакон. и распор. прав. 27 июня 1892 г., № 63, "Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка" (1888); В. А. Татаринов (с дополнениями И. И. Кауфмана), "Государственная отчетность во Франции" (1884); "Государственная отчетность в Пруссии" (1882); "Государственная отчетность в Бельгии" (1881); Н. В. Пясецкий, "Счетная палата и система государственной отчетности Итальянского королевства" (1884).
Н. Вальтер. II (дополнение к статье)
Вследствие возложения в 1894 и 1895 гг. на Г. контроль обязанностей по ревизии государственных кредитных установлений, в 1896 г. при департаменте гражданской отчетности образован временно отдел по ревизии государственных кредитных установлений, с помощником генерал-контролера во главе. Вслед за утверждением, по взаимному соглашению министра финансов и Г. контролера, правил по ревизии государственных кредитных установлений, законом 4 июня 1898 г. вместо отдела образован департамент кредитной отчетности. При утверждении 3 марта 1903 г. штатов Г. контроля, комиссия для поверки отчетности установлений Г. контроля переименована в отдел при совете Г. контроля для поверки отчетности учреждений Г. контроля. Пост Г. контролера после смерти Т. И. Филиппова, с 1899 г., занимает ген. П. Л. Лобко.
Ср. В. А. Сакович, "Г. контроль в России. Его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности" (СПб., 1896—1897); "Общий обзор развития и деятельности Г. контроля в царствование государя императора Александра III. 1881—1894 гг." (СПб., 1901).